· 原文發(fā)表于《北京日報》2025年3月17日

作者：劉仲華

北京市社會科學院歷史研究所所長、研究員

中國古代不存在“城市行政”嗎？這個觀點有違史實——

古代北京的“城市行政”

長期以來，在西方現(xiàn)代城市學和行政學理論影響下，學術(shù)界在探討中國古代城市管理的實施方式時，往往傾向于認為中國古代并不存在“城市行政”或“城市政府”。從我國古代都城行政管理的發(fā)展脈絡，尤其是明清時期北京五城行政制度逐步成型并具備了明確的行政區(qū)域和專門的行政管理機構(gòu)這一情況來看，中國古代城市行政具有城鄉(xiāng)合治、城市與地方區(qū)域發(fā)展同步同構(gòu)的重要特征。

明清北京城劃分五城，擁有與州縣明確區(qū)別的城市管轄空間

明成祖遷都北京后，在元代都城南、北城行政區(qū)劃基礎(chǔ)上增置東、中、西三城，共為“五城”。永樂十八年（1420）十一月，北京五城兵馬指揮司析為東城、西城、南城、北城、中城五兵馬指揮司。各城設(shè)指揮1人（正六品）、副指揮4人（正七品）、知事（后改為吏目）1人，負責緝捕盜賊、疏理街道溝渠等事，從單一的治安官逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎乒芏汲敲袷录熬兡帽I賊的民事官員，“指揮、副指揮遂為文職之定名矣”。五城兵馬指揮司的出現(xiàn)，將都城管理從州縣管理體制中剝離出來，時人孫承澤稱“京師雖設(shè)順天府兩縣，而地方分屬五城”。

清代北京五城不僅具有穩(wěn)定、常設(shè)化的兵馬司、御史等職官設(shè)置，而且擁有與州縣明確區(qū)別的城市管轄空間。雍正五年（1727），雍正帝“令五城將城內(nèi)所轄地方，舊有基址界限者，再行清理，按界分管；其所轄城外鄉(xiāng)村與州縣接壤之處，按舊造四址清冊公同勘定，建立界牌，以垂永久”，正式劃定了五城之間的界限。雍正帝還命令“城內(nèi)舊址界限，由五城御史察勘，建立界牌；城外與州縣接壤之處，著巡視直隸三路御史于各該管處察明勘定，建立界牌”，雍正十二年（1734）又要求在各城的分界處豎立標志，“釘設(shè)木牌，分別交界”。乾隆二年（1737），“并將四至處所造冊繪圖，呈送戶、刑二部及都察院存案”。在以往五城“四址清冊”的基礎(chǔ)上，又繪制了標識五城四至的“圖冊”。另外，各城所屬坊之間、坊下的各鋪之間，也都劃定了明確界線。

明清五城是城鄉(xiāng)分治的重要體現(xiàn)，也是城市實行獨立行政管理的重要標志

受西方城市學理論影響，20世紀80年代以來，我國學者普遍將城市行政區(qū)作為判斷是否存在城市行政的前提，認為“中國封建社會時期的城鎮(zhèn)，在行政管理上從來沒有存在過統(tǒng)一的區(qū)域，當然也從來沒有存在過單獨的、以城鎮(zhèn)區(qū)域為唯一施政范圍的地方行政機構(gòu)”。這一觀點顯然并不完全符合歷史。從清代北京五城之間、五城與州縣以及坊鋪之間都有明確界線劃分的事實來看，五城已經(jīng)成為都城治理中的一級行政區(qū)劃，不僅明確了城市與京縣的行政分界，甚至“具備了近現(xiàn)代含義的城市郊區(qū)”。如果套用今天城區(qū)的概念，五城管轄范圍就是清代北京市區(qū)的范圍，它不僅包括外城，還覆蓋了八旗駐防的內(nèi)城、城外的關(guān)廂以及今人習慣上所認為的城郊。這不僅是清代北京已經(jīng)確立城鄉(xiāng)分治的重要體現(xiàn)，而且是城市實行獨立行政管理的重要標志。

不僅如此，在清代都城空間的城市管理方面，五城已基本取代傳統(tǒng)州縣。城鄉(xiāng)合治、城市所在地府縣實施城市管理職能，曾是此前研究者質(zhì)疑古代中國城市存在專門城市行政的主要依據(jù)之一。有研究者認為，“自夏商至清末，我國實行的都是‘城鄉(xiāng)合治’的管理體制，一般來說，除國都及周圍地區(qū)隸屬中央政府外，其他城鎮(zhèn)隸屬于所在的省、州、郡、縣，由同一個政府機構(gòu)管理，沒有專門的城市政府。”從元以前傳統(tǒng)中國都城管理體制發(fā)展的歷史脈絡來看，除了部尉、都廂官、警巡院等專門管理機構(gòu)，州縣也發(fā)揮著重要作用。但元代以后，特別是明清時期，隨著社會經(jīng)濟的繁榮，都城規(guī)模不斷擴大，城市事務日益繁雜，五城體系日漸成形，并逐漸成為都城治理的主要承擔者。

明成祖遷都后，在都城北京依中軸路劃分宛平、大興兩縣，二縣雖然尚在城市管理中發(fā)揮一定作用，但主要是為朝廷和中央衙署提供差役。清承明制，仍于北京城內(nèi)設(shè)大興、宛平二縣，但管轄區(qū)域已與五城有明確劃分，知縣“各掌其政令，與五城兵馬司分壤而治”，其經(jīng)費開支也不再依賴賦役征收，而多來自國家公用性質(zhì)的戶部庫銀。盡管京縣供奉中央的部分職能依然存在，例如為會試、皇帝耕耤禮、送春等禮制儀式籌辦器具，但在都城日常管理中卻逐漸被邊緣化，被日漸成熟的五城行政體系取而代之。

清代五城管轄區(qū)域的整合，在很大程度上為近現(xiàn)代北京城區(qū)的劃分奠定了基礎(chǔ)

清朝入關(guān)后，將北京劃分為旗人居住的內(nèi)城和其他普通百姓居住的外城兩個部分，其中旗人按照八旗軍隊的管理方式進行組織，并由所屬佐領(lǐng)、參領(lǐng)以及各旗都統(tǒng)衙門管理。這一現(xiàn)象的存在，使不少研究者認為清代都城管理，內(nèi)城屬八旗，外城屬五城，并就此否認清代北京存在城市行政。后人追憶時，也有“外城屬司、坊，內(nèi)城屬旗”的說法。事實上，清代五城體系并沒有將內(nèi)城八旗排除在外。在行政區(qū)域上，五城“合內(nèi)外城通分”，覆蓋了內(nèi)城八旗。在管理對象上，包括旗人在內(nèi)的內(nèi)城居住人員皆在五城管理之下。這一是由于內(nèi)城居住著數(shù)量不少的漢人，如依附旗主的投充漢人、各衙門書吏人員，以及城內(nèi)寺廟道觀的僧道人員等，這些人員本就由五城管理；二是由于內(nèi)城旗人雖主要由八旗各旗管理，但在一些具體事務上仍需五城體系的配合?？滴醵吣辏?688）十月，都察院左都御史徐元文就奏請由巡城御史來審理涉及京城旗人的普通刑名訴訟案件，其云：“五城地方，居住旗人甚多。舊例，巡城御史于詞訟內(nèi)值兩造旗人，概不審理。請嗣后旗人控告詞狀笞杖以下，準巡城御史審理完結(jié)。”可見，五城行政并未將八旗事務完全排除在外。

作為都城，清代北京城內(nèi)衙署林立，其中既有作為行政中樞的內(nèi)閣、軍機處、六部等中央部院機構(gòu)，也有掌管滿洲、蒙古、漢軍二十四旗軍務的八旗都統(tǒng)衙門，還有順天府所轄的大興、宛平二京縣。這些官署雖然都在不同程度上參與了北京的城市管理，但都只是涉及其中部分職能，相比之下，五城才是涵蓋北京城內(nèi)外，并且專門履行市政管理職能的機構(gòu)，盡管其與現(xiàn)代意義上的完整市政仍有一定距離。從劃界明確的五城行政區(qū)劃來看，五城的行政管理區(qū)域不僅空間區(qū)域明確，而且已經(jīng)實現(xiàn)城鄉(xiāng)分治，即五城與順天府屬州縣之間有明確劃界。更重要的是，五城是覆蓋清代北京全城的行政區(qū)域，不僅包括內(nèi)城，還包括關(guān)廂以及城郊地區(qū)，清末人稱“京城關(guān)廂以外，例有劃歸五城外坊及步軍營管理地段”。可見，作為城市行政區(qū)的五城已經(jīng)完全突破了城墻的物理區(qū)隔，將內(nèi)外城與“城屬”區(qū)域整合起來，這是明代以來傳統(tǒng)中國都城行政建制的重要變化。五城管轄區(qū)域的這一形態(tài)，也在很大程度上為近現(xiàn)代北京城區(qū)的劃分奠定了基礎(chǔ)。可以說，清代北京五城已經(jīng)具備現(xiàn)代城市的一些特征，如基于城鄉(xiāng)分治的固定行政區(qū)域，以及專門的行政管理機構(gòu)。

（作者為北京市社會科學院歷史研究所所長、研究員）