【摘  要】公共法律服務(wù)協(xié)同發(fā)展是落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的重要保障，也關(guān)系到區(qū)域法治一體化建設(shè)的水平。故此，建立京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制尤為重要。協(xié)同學(xué)與京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制具有契合性，可為理解京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制奠定分析框架。在協(xié)同學(xué)視角下，京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制顯現(xiàn)出理念同步效應(yīng)、主體互補(bǔ)效應(yīng)及行動(dòng)統(tǒng)一效應(yīng) 。運(yùn)用協(xié)同學(xué)的參量原理，可以識(shí)別支配協(xié)同機(jī)制運(yùn)行的序參量是行政管轄權(quán)，而引導(dǎo)協(xié)同機(jī)制運(yùn)行的控制參量是區(qū)域合作協(xié)議。在行政管轄權(quán)和區(qū)域合作協(xié)議的共同作用下，應(yīng)構(gòu)建關(guān)系協(xié)同、政策協(xié)同及行為協(xié)同的京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】京津冀；公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制；協(xié)同學(xué)；參量識(shí)別；機(jī)制構(gòu)建

一、引言

“京津冀協(xié)同發(fā)展”是新時(shí)代黨中央做出的一項(xiàng)重大決策部署，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的歷史性任務(wù)，其目標(biāo)是建立“一核雙翼成整體”的區(qū)域發(fā)展新格局。其中，公共法律服務(wù)協(xié)同發(fā)展是京津冀協(xié)同發(fā)展中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是推進(jìn)京津冀區(qū)域法治一體化建設(shè)的基礎(chǔ)支撐。公共法律服務(wù)是行政一體化和具有擴(kuò)張性的公共事務(wù)，涉及京津冀區(qū)域內(nèi)多個(gè)行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)同合作，僅靠某一機(jī)關(guān)的單獨(dú)行動(dòng)難以回應(yīng)差異性、復(fù)雜性和多元性的服務(wù)需求，也無法適應(yīng)區(qū)域公共事務(wù)“跨域型”和“外向型”的治理要求，[1]  因此需要建立有效的區(qū)域協(xié)同機(jī)制。對(duì)此，《 京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）指出，京津冀協(xié)同發(fā)展中需要形成公共服務(wù)共建共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏的整體格局；《全國公共法律服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2021- 2025年）》（ 以下簡稱《建設(shè)規(guī)劃》）則進(jìn)一步指出，圍繞“京津冀協(xié)同發(fā)展”國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，整合三地公共法律服務(wù)資源，強(qiáng)化服務(wù)要素融通，以構(gòu)建跨區(qū)域公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制。為推動(dòng)京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制建設(shè)，三地司法行政機(jī)關(guān)共同簽署了《司法行政工作服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議》（以下簡稱《協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議》），著重強(qiáng)調(diào)京津冀公共法律服務(wù)一體化建設(shè)應(yīng)當(dāng)以協(xié)作交流的方式推進(jìn)，在法律援助、律師工作、司法鑒定等方面建立健全協(xié)同機(jī)制。

然而，在京津冀協(xié)同發(fā)展進(jìn)程中，三地公共法律服務(wù)一體化建設(shè)仍然存在著諸多不足，例 如，在跨區(qū)域的法律援助平等獲得 、法治文化宣傳交流、司法鑒定管理評(píng)查、公證行業(yè)合作互助等方面，三地協(xié)同發(fā)展尚不完善。[2] 究其原因，京津冀三地的行政地位不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡 、服務(wù)資源不均、服務(wù)需求復(fù)雜、法治環(huán)境存在著明顯差異等，成了制約公共法律服務(wù)協(xié)同發(fā)展的屏障。如何建立健全京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制，業(yè)已成為消除制約京津冀公共法律服務(wù)共建共享屏障的關(guān)鍵議題，亟須探尋更加適合的理論予以指導(dǎo)機(jī)制構(gòu)建。有鑒于此，協(xié)同學(xué)為京津冀 公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建注入了理論力量。 基于協(xié)同學(xué)，京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制可通過區(qū)域主體間的聯(lián)動(dòng)融合 、高效協(xié)作 ，建立“平等尊重 、有序協(xié)商”的共治模式，實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)供給的跨域治理，以形成“區(qū)域聯(lián)動(dòng) 、部門  協(xié)作”[3]的制度安排。

二、京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制的學(xué)理闡釋

構(gòu)建京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制，其實(shí)質(zhì)是跨區(qū)域公共法律服務(wù)體系從無序到有序的演變過程，而協(xié)同表現(xiàn)為跨區(qū)域政府“內(nèi)部各要素或子系統(tǒng)之間實(shí)現(xiàn)差異互補(bǔ)和協(xié)同合作，達(dá)到差異與協(xié)同的辯證統(tǒng)一”[4] ?？梢?，這與協(xié)同學(xué)高度契合， 以此為遵循可以探知京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制的效應(yīng)發(fā)揮。

（一）協(xié)同學(xué)與京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制的契合

協(xié)同學(xué)是“協(xié)調(diào)合作之學(xué)”[5]  ,  研究“這些子系統(tǒng)是通過怎樣的合作才在宏觀尺度上產(chǎn)生空間 、時(shí)間或功能結(jié)構(gòu)的”，并“ 尋找與子系統(tǒng)性質(zhì)無關(guān)的支配著自組織過程的一般原理”[6]  。也就是說 ，協(xié)同學(xué)是探索系統(tǒng)是如何從無序走向有序，解釋不同子系統(tǒng)在相互協(xié)作下進(jìn)行自組織和形成新秩序的規(guī)律 ，揭示“合作效應(yīng)引起的系統(tǒng)的自組織作用”[7]  。其中 ，協(xié)同學(xué)將主導(dǎo)系統(tǒng)有序結(jié)構(gòu)形成的要素稱之為“ 序參量”，其支配著子系統(tǒng)的行為活動(dòng) ，而對(duì)子系統(tǒng)協(xié)同行為起著導(dǎo)向作用的要素被稱為“ 控制參量”。在有序結(jié)構(gòu)形成的過程中 ，控制參量通過不斷的外部作用使得子系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)性逐漸增強(qiáng)，同時(shí)序參量影響內(nèi)部合作的程度 ，反饋控制子系統(tǒng)的協(xié)同行為，繼而支配系統(tǒng)的協(xié)同性相變。最終，子系統(tǒng)在外部要素影響下進(jìn)行持續(xù)的調(diào)適與優(yōu)化 ，相互之間形成競爭與協(xié)作的整體作用力，從而維持系統(tǒng)整體的動(dòng)態(tài)與平衡，使得個(gè)體與整體形成協(xié)同發(fā)展。

從協(xié)同學(xué)視角出發(fā)，京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同發(fā)展是一個(gè)非線性、非均衡的系統(tǒng)， 區(qū)域內(nèi)不同的公共法律服務(wù)供給系統(tǒng)之間存在著耦合和協(xié)作的關(guān)系，在彼此依賴、信任及互惠的情形下采取集體行動(dòng)與決策行為，[8]  產(chǎn)生整體性協(xié)同效應(yīng)。 由此可知，構(gòu)建京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制，需要關(guān)注不同服務(wù)供給主體之間的多元性、 平等性、協(xié)商性和有序性，即有序協(xié)同機(jī)制形成的動(dòng)力源自主體間常態(tài)化的橫縱聯(lián)動(dòng)和共建共享。進(jìn)而言之，協(xié)同學(xué)對(duì)于構(gòu)建京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制具有獨(dú)特的理論意義，主要體現(xiàn)在兩方面：一方面 ，其為打造京津冀公共法律服務(wù)共同體提供了具有可操作性的方法論，關(guān)注供給系統(tǒng)之間的協(xié)同性及整體發(fā)展的動(dòng)態(tài)性；另一方面，其能夠與京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同發(fā)展的價(jià)值理念、 目標(biāo)定位、體制機(jī)制等進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，并能根據(jù)三地公共法律服務(wù)供給情況進(jìn)行自適應(yīng)調(diào)整， 以形成優(yōu)勢(shì)同筑、合作共贏的思維模式，提高協(xié)同機(jī)制應(yīng)對(duì)復(fù)雜問題的能力。

綜上所述，京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制具有契合協(xié)同學(xué)的特征。一是強(qiáng)調(diào)主體間的共同目標(biāo)。在序參量和控制參量的合力下，公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制充分考慮伙伴關(guān)系中的差異利益、互惠利益及整體利益，繼而建立具有廣泛性的共同目標(biāo)，促使三地公共法律服務(wù)體系向著整體協(xié)同的有序結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。二是關(guān)注主體間的非線性關(guān)系?；谡w性 、過程性和關(guān)聯(lián)性的協(xié)同理念，多元主體在區(qū)域治理中形成非線性關(guān)系，以構(gòu)建全業(yè)務(wù)、全時(shí)空、全覆蓋的跨區(qū)域性公共法律服務(wù)供給體系，為公眾提供“從分散走向集合、從碎片走向整體 、從孤立走向合作”的公共法律服務(wù) 。三是重視公共法律服務(wù)共同體形成的動(dòng)態(tài)性 。京津冀三地主體之間是平等 、獨(dú)立且協(xié)作的關(guān)系，遵循共同的發(fā)展目標(biāo)及行動(dòng)規(guī)則，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況以動(dòng)態(tài)調(diào)整協(xié)同機(jī)制的設(shè)計(jì)，確保內(nèi)部主體與外部環(huán)境的持續(xù)聯(lián)系，從而獲取形成公共法律服務(wù)共同體所必需的信息、知識(shí)和資源。四是注重公共法律服務(wù)共同體形成的自組織性。京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制通過自組織的方式形成具有協(xié)調(diào)性的共同體，在這一過程中，各方主體積極推動(dòng)服務(wù)供給的“均等與融合”[9],  促使跨區(qū)域組織結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系、政策目標(biāo)、行為方式等的自主協(xié)同，從而產(chǎn)生整體的協(xié)同效應(yīng)。

（二）京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制的效應(yīng)發(fā)揮

其一，京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制在區(qū)域開放的基礎(chǔ)上，凸顯理念同步效應(yīng)。長期以來，我國公共法律服務(wù)供給遵循地域管轄模式，這意味著，某一區(qū)域內(nèi)的地方政府基于地方利益和地方需求以明確本地公共法律服務(wù)的項(xiàng)目清單、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和供給方式等，這是一種具有地方性的公共服務(wù)，但也催生了“行政區(qū)行政”[10]的現(xiàn)象。 由于地方性公共法律服務(wù)體系具有封閉性的特征，并且缺乏合作發(fā)展的理念，導(dǎo)致在京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同發(fā)展過程中，地方政府容易產(chǎn)生“搭便車”的傾向 。久而久之，京津冀公共法律服務(wù)共建共享陷入集體行動(dòng)困境。基于協(xié)同學(xué)的京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制，破除了“行政區(qū)行政”的囹圄，強(qiáng)調(diào)公共法律服務(wù)協(xié)同發(fā)展應(yīng)當(dāng)在區(qū)域范圍內(nèi)具有開放性。一方面，京津冀公共法律服務(wù)共同體是由三地服務(wù)供給主體組構(gòu)而成的，表明共同體內(nèi)的各方主體之間存在著物質(zhì)流、知識(shí)流、信息流和人才流的持續(xù)交換，使得區(qū)域間法律服務(wù)的協(xié)作與交流始終處于開放狀態(tài)， 即開放共治。另一方面，公共法律服務(wù)共建共享的過程實(shí)質(zhì)上是一種價(jià)值鏈，[11] 價(jià)值理念內(nèi)在地嵌入到服務(wù)供給的需求、轉(zhuǎn)化、提供和反饋等環(huán)節(jié)，意味著區(qū)域間不同價(jià)值理念的協(xié)同性將如何直接影響共建共享的成效。京津冀公共法律服務(wù)共同體是“京津冀共同體”的延伸發(fā)展，各方主體在服務(wù)功能聯(lián)合的情形下達(dá)成理念同步， 塑造共同愿景，堅(jiān)持“一盤棋”思維，樹立一體化發(fā)展的協(xié)同理念，以平等對(duì)話、協(xié)商溝通、匯聚共識(shí)的方式來解決跨區(qū)域的公共法律服務(wù)供給問題。

其二，京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制在目標(biāo)一致的基礎(chǔ)上， 凸顯主體互補(bǔ)效應(yīng)?？鐓^(qū)域公共法律服務(wù)協(xié)同發(fā)展是一個(gè)牽動(dòng)全局的系統(tǒng)性任務(wù)，需要通過組織各方主體共同行動(dòng)以形成共治格局，繼而在實(shí)踐中探索和建立多主體協(xié)同聯(lián)動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制。在“形成覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、均等普惠的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系”和“形成與法治國家、法治政府、法治社會(huì)基本建成目標(biāo)相適應(yīng)的公共法律服務(wù)體系”的一致目標(biāo)指引下，跨區(qū)域公共法律服務(wù)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)是區(qū)域內(nèi)行政機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織、 自治組織、公民個(gè)人等多元主體在合作治理關(guān)系基礎(chǔ)上進(jìn)行的公共性行動(dòng)，應(yīng)避免服務(wù)配置、提供、反饋及管理等環(huán)節(jié)出現(xiàn)銜接不暢的情況 。故此，公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制激活各方優(yōu)勢(shì)、避免單一缺陷，推動(dòng)多元主體基于目標(biāo)一致而形成互補(bǔ)效應(yīng)， 即單一主體的“ 獨(dú)白性話語 ”轉(zhuǎn)向多元主體的“共識(shí)性話語”，[12] 以充分調(diào)動(dòng)多元主體“ 擁有的資源與力量參與治理過程，發(fā)揮它們?cè)趶?fù)雜公共事務(wù)中的協(xié)同治理作用”[13] ,  從而形成主體力量的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，既降低合作成本，又提高協(xié)同合力。

其三，京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制在區(qū)域整體的基礎(chǔ)上，凸顯行動(dòng)統(tǒng)一效應(yīng)。“幾個(gè)地方行政區(qū)若為了一個(gè)共同目的而采取聯(lián)合行動(dòng)，這就有一個(gè)如何步調(diào)一致的問題”[14] 。其中 ，“ 步調(diào)一致”是指區(qū)域內(nèi)主體間的聯(lián)合行動(dòng)應(yīng)當(dāng)是同頻共振的 ，而問題的關(guān)鍵是如何消解行政壁壘的剛性約束而形成的“內(nèi)向型行政”困境 。隨著區(qū)域一體化發(fā)展的深入推進(jìn) ，領(lǐng)域范圍和地理范圍均得到一定程度的擴(kuò)張，也就導(dǎo)致公共法律服務(wù)突破行政壁壘的屏障阻隔而外溢成為跨區(qū)域性的公共事務(wù)。京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同發(fā)展涉及區(qū)域間法律服務(wù)的同步供給，需要在區(qū)域整體的基礎(chǔ)上建立統(tǒng)籌多元主體服務(wù)聯(lián)動(dòng)的“供給導(dǎo)向型、需求導(dǎo)向型和權(quán)利導(dǎo)向型”[15]的行動(dòng)規(guī)則， 并開展穩(wěn)定有序的聯(lián)合行動(dòng)，消除地域、體制上的行政壁壘以凸顯跨域公共法律服務(wù)的行動(dòng)統(tǒng)一效應(yīng)。進(jìn)而言之，從規(guī)則層面明確聯(lián)合行動(dòng)的制度安排，需要在承認(rèn)區(qū)域差異的基礎(chǔ)上推動(dòng)“ 多中心、多主體、多角度、多層次”[16] 的協(xié)同起步、協(xié)同行動(dòng)和協(xié)同跨越來消除各自為政的痼疾， 以彌補(bǔ)公共法律服務(wù)協(xié)同發(fā)展中的行動(dòng)真空。 同時(shí)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體的行動(dòng)統(tǒng)一，還需要消除傳統(tǒng)科層制中法律服務(wù)供給可能隱含的部門主義、本位主義等“碎片化”元素，[17] 形成跨區(qū)域性法律服務(wù)異地協(xié)作的統(tǒng)一規(guī)則， 即對(duì)異地協(xié)作涉及的條件認(rèn)定、服務(wù)對(duì)接、程序簡化、信息共享等進(jìn)行合理規(guī)定，以保障協(xié)作行為的一致性。

三、京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制的參量識(shí)別

從協(xié)同學(xué)出發(fā) ，京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同發(fā)展的序參量“通過它的存在和協(xié)作使產(chǎn)生更多的同類型分子成為可能”[18]  ,  從而對(duì)協(xié)同行動(dòng)起到支配作用 ； 同時(shí)，控制參量構(gòu)成公共法律服務(wù)協(xié)同發(fā)展得以穩(wěn)步推動(dòng)的外部力量 ，為協(xié)同行動(dòng)設(shè)定目標(biāo)導(dǎo)向?；趦煞N參量的不同作用，將行政管轄權(quán)作為支配京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制有序運(yùn)作的序參量，而區(qū)域合作協(xié)議則是干預(yù)和引導(dǎo)協(xié)同發(fā)展的控制參量。

（ 一）序參量 ：行政管轄權(quán)

京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同發(fā)展是三地區(qū)域性集體行動(dòng)，而集體行動(dòng)的協(xié)同性和有序性源自主體間行政管轄權(quán)的整合與協(xié)調(diào)。換言之，需要協(xié)同治理的公共法律服務(wù)具有跨域性，超出了單一行政區(qū)域管轄的地域范圍和權(quán)力范圍，[19] 協(xié)同機(jī)制則是區(qū)域政府間行政管轄權(quán)讓渡、共享和協(xié)調(diào)過程的集中體現(xiàn)，即通過調(diào)整政府間的利益關(guān)系與權(quán)力結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)協(xié)同效應(yīng) 。行政管轄權(quán)讓渡 、共享和協(xié)調(diào)的過程首先涉及的是政府間的利益關(guān)系，利益關(guān)系的分布狀態(tài)影響著京津冀公共法律服務(wù)共建共享能否有序推進(jìn)。當(dāng)政府間的利益關(guān)系得以實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容，權(quán)力結(jié)構(gòu)由此發(fā)生協(xié)同轉(zhuǎn)變，行政管轄權(quán)的再配置也就形成了特定的協(xié)同組織形態(tài)。因此，從利益關(guān)系和權(quán)力結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面去具體地論述作為序參量的行政管轄權(quán)的支配作用，對(duì)于構(gòu)建京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制確屬必要。

其一，明確激勵(lì)相容的交叉利益是推動(dòng)京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同發(fā)展的前提。政府合作是 “持續(xù)的雙方合作改變了雙方的收益，使得雙方合作比以前更有價(jià)值”[20] ,  即利益關(guān)系是政府間最根本、最實(shí)質(zhì)的關(guān)系[21] ,  區(qū)域間政府合作因此呈現(xiàn)出行政管轄權(quán)彈性變化的利益動(dòng)態(tài)過程。 但是，主導(dǎo)和決定區(qū)域間政府積極參與跨區(qū)域性法律服務(wù)共建共享的關(guān)鍵因素并非區(qū)域利益，而是區(qū)域利益與自身利益的交叉部分。這是因?yàn)椋瑓^(qū)域間政府協(xié)同共治的動(dòng)力是在地方政府追求自身利益與實(shí)現(xiàn)區(qū)域利益的反復(fù)博弈的過程中形成的。[22] 交叉利益成為跨區(qū)域行政管轄權(quán)彈性發(fā)展的基礎(chǔ)支撐，具有激勵(lì)作用和相容作用，前者是指打破區(qū)劃管轄壁壘，激勵(lì)跨區(qū)域公共法律服務(wù)供給形成協(xié)同合力，而后者是指地方性公共法律服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)服務(wù)于京津冀整體性的協(xié)同發(fā)展，且是相互包容與相互吸納的。遵循交叉利益的激勵(lì)作用和相容作用 ，京津冀三地司法行政機(jī)關(guān)通過召開司法行政協(xié)同發(fā)展會(huì)議，緊扣“普惠均等、便捷高效、智能精準(zhǔn)”[23]的公共法律服務(wù)全局觀，共商共議以提升跨區(qū)域公共法律服務(wù)的公益性、協(xié)同性、普惠性及高效性等。但與此同時(shí)，需要在京津冀一體化發(fā)展中找準(zhǔn)公共法律服務(wù)區(qū)域性利益與地方性利益的疊合部分。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確京津冀公共法律服務(wù)共同體的交叉利益，才能推動(dòng)區(qū)域間公共法律服務(wù)體系的共建與共享，一體推進(jìn)京津冀區(qū)域的法治建設(shè)， 并立足于交叉利益發(fā)展的協(xié)調(diào)性，在不同區(qū)域內(nèi)建設(shè)各具特色但又相互關(guān)聯(lián)的高端法律服務(wù)集聚區(qū)、法治化營商環(huán)境示范區(qū)、公共法律服務(wù)普惠區(qū)等，從而營造地方發(fā)展與區(qū)域發(fā)展目標(biāo)同向、 互利共贏的利益格局。

其二，行政管轄權(quán)的再配置是形成京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同組織形態(tài)的關(guān)鍵。一般認(rèn)為，“當(dāng)履行某種職責(zé)必須幾個(gè)地方行政區(qū)協(xié)作配合時(shí)，法律允許其中的一個(gè)行政區(qū)，或者它們中的一個(gè)團(tuán)體，出面組織安排它們的共同行動(dòng)”[ 24] ,  而行政管轄權(quán)的再配置是指“參與合作的各地方政府或地方政府部門將一種或幾種權(quán)力，或者某種權(quán)力的某一運(yùn)行環(huán)節(jié)（ 決策 、執(zhí)行 、監(jiān)督等）交由某一區(qū)域性的管理機(jī)構(gòu)行使， 從而形成一種或幾種區(qū)域管轄權(quán)的過程”[25]  。所以 ，激勵(lì)相容的交叉利益為京津冀公共法律服務(wù)共同體建設(shè)奠定了集體意愿和協(xié)同動(dòng)力，這一過程的實(shí)現(xiàn)則需要對(duì)區(qū)域政府間的行政管轄權(quán)予以適應(yīng)性的再配置 。再配置重新框定了京津冀三地主體在提供跨區(qū)域公共法律服務(wù)時(shí)的職責(zé)范圍和行為方式，推動(dòng)區(qū)域協(xié)同組織體系的建設(shè)。進(jìn)而言之 ，在行政管轄權(quán)解構(gòu)與重塑的過程中，其實(shí)蘊(yùn)含著談判的“意味”，一方面，談判“ 既包含著制衡，又包含著認(rèn)同”[26]  ,  區(qū)域政府間在談判的基礎(chǔ)上建立權(quán)力共享，逐漸形成區(qū)域性權(quán)力結(jié)構(gòu)；另一方面，談判涉及權(quán)威的轉(zhuǎn)化， 區(qū)域性權(quán)力結(jié)構(gòu)在不斷協(xié)同化發(fā)展的事實(shí)上形成協(xié)同組織形態(tài)，成為跨區(qū)域性法律服務(wù)供給的組織載體。有鑒于此，京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制應(yīng)當(dāng)建立解決權(quán)責(zé)沖突和引導(dǎo)協(xié)同發(fā)展的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)模式，[27] 一是形成常態(tài)化的京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同發(fā)展聯(lián)席會(huì)議制度，通過審簽助力公共法律服務(wù)協(xié)同發(fā)展的規(guī)范性文件，協(xié)調(diào)解決公共法律服務(wù)協(xié)同發(fā)展中面臨的爭議問題，加強(qiáng)區(qū)域供給主體之間的服務(wù)協(xié)作， 以增強(qiáng)協(xié)同發(fā)展的針對(duì)性和實(shí)效性。二是建立京津冀司法行政協(xié)同發(fā)展工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，即一種超越地方管轄權(quán)空間界限和跨越行政區(qū)劃設(shè)定的府際合作組織形態(tài) 。作為跨區(qū)域和跨部門的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組打破行政管轄權(quán)的區(qū)域性阻隔，將關(guān)于公共法律服務(wù)一體化建設(shè)的相關(guān)職能予以整合納入，相互關(guān)系因此從區(qū)域主體間的“淺層合作”轉(zhuǎn)變成同一機(jī)構(gòu)內(nèi)部的“深度協(xié)作”，以有效協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌跨區(qū)域法律服務(wù)的人力、物力和財(cái)力資源。

（二）控制參量： 區(qū)域合作協(xié)議

京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制是一個(gè)開放的系統(tǒng)，其有序變化離不開控制參量的外部引導(dǎo)。 在區(qū)域協(xié)同發(fā)展過程中，控制參量的外部干預(yù)影響著區(qū)域主體間的協(xié)同行動(dòng)， 即設(shè)定主體間相互行為的集體行動(dòng)邏輯， 以引導(dǎo)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的有序進(jìn)行。可見，公共法律服務(wù)的區(qū)域協(xié)同應(yīng)當(dāng)是一種制度化和規(guī)范化的協(xié)同[28] ,  有必要形成促進(jìn)協(xié)同行動(dòng)的制度環(huán)境。在實(shí)踐中，區(qū)域合作協(xié)議是引導(dǎo)跨區(qū)域公共事務(wù)協(xié)同共治的重要舉措， 是區(qū)域合作治理的“ 政府整體性計(jì)劃”[29] , 以保障協(xié)同行動(dòng)的連續(xù)性和有序性。因此，區(qū)域合作協(xié)議成為引導(dǎo)京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同發(fā)展的控制參量。

其一，區(qū)域合作協(xié)議能夠增強(qiáng)政府間的行動(dòng)協(xié)同。在現(xiàn)實(shí)中，區(qū)域間政府的集體行動(dòng)難免會(huì)出現(xiàn)利己主義和利他主義相互失調(diào)的“ 零和博弈”，集體行動(dòng)的不協(xié)調(diào)易導(dǎo)致跨區(qū)域公共事務(wù)治理“公地悲劇”的產(chǎn)生。面對(duì)如何解決集體行動(dòng)的“公地悲劇”，技術(shù)手段無法有效解決行動(dòng)失調(diào)的問題，相反，需要尋求制度上的解決辦法， 即：通過制度的合理設(shè)計(jì)抑制集體行動(dòng)中利己主義的負(fù)面效應(yīng)，放大利他主義的正面效應(yīng)。[30] 當(dāng)然，利己主義與利他主義并非絕對(duì)對(duì)立，合理的制度設(shè)計(jì)能夠建立起區(qū)域間的互惠互利關(guān)系 ，使得集體行動(dòng)愈發(fā)協(xié)同和愈發(fā)穩(wěn)定， 即區(qū)域合作應(yīng)當(dāng)具有利益回報(bào)。在實(shí)踐中，制度設(shè)計(jì)則表現(xiàn)為區(qū)域合作協(xié)議，其是引導(dǎo)集體行動(dòng)有序開展的重要指南，能夠增強(qiáng)政府間的行動(dòng)協(xié)同。進(jìn)而言之，區(qū)域合作協(xié)議是協(xié)調(diào)區(qū)域一體化發(fā)展中政府關(guān)系的規(guī)范文件， 以調(diào)整區(qū)域間公共資源共建共享、有序交換及合理配置等為核心內(nèi)容， 旨在減少地方政府驅(qū)逐自利的獨(dú)立行動(dòng)，而更多地尋求實(shí)現(xiàn)整體利益的協(xié)同行動(dòng)。具體至京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同發(fā)展，三地司法行政機(jī)關(guān)簽訂了《 協(xié)同發(fā)展  框架協(xié)議》，該協(xié)議是跨區(qū)域公共法律服務(wù)協(xié)同共治的基礎(chǔ)依據(jù)，要求立足于公共法律服務(wù)一體化發(fā)展 ，通過一系列的協(xié)同行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)區(qū)域間公共法律服務(wù)的共建共享，協(xié)同打造公共法律服務(wù)共同體 。隨著協(xié)同發(fā)展的不斷深化 ，《 堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”筑牢環(huán)首都“ 護(hù)城河”工程行動(dòng)方案》則對(duì)跨區(qū)域的法律文書送達(dá)、情況調(diào)查核實(shí)、法律援助承辦等方面，設(shè)定了聯(lián)合行動(dòng)與聯(lián)合服務(wù)的基本規(guī)則，形成引導(dǎo)政府間行動(dòng)協(xié)同、 措施一體的制度環(huán)境。

其二，約束力是影響區(qū)域合作協(xié)議引導(dǎo)作用發(fā)揮的關(guān)鍵因素。跨區(qū)域公共法律服務(wù)事項(xiàng)涵蓋 內(nèi)容繁多 、涉及主體眾多，導(dǎo)致“ 區(qū)域合作離不開軟法治理”[31] 。其中 ，“ 軟法”意味著區(qū)域合作協(xié)議并非傳統(tǒng)行政法意義上的硬法。然而，若基于軟法的說服性效力，區(qū)域合作協(xié)議則會(huì)導(dǎo)致政府間“強(qiáng)合作意愿”下“ 弱聯(lián)合”的出現(xiàn)[32]  ,  也就說明缺乏約束力的區(qū)域合作協(xié)議難以形成穩(wěn)定、持續(xù)和深入的協(xié)同共治。因此，在協(xié)同發(fā)展的新形勢(shì)下， 區(qū)域合作協(xié)議應(yīng)當(dāng)具有一定的約束力， 以形成政府間“強(qiáng)合作意愿 ”的“ 強(qiáng)協(xié)同”。 關(guān)于區(qū)域合作協(xié)議約束力是如何形成的 ，一種觀點(diǎn)認(rèn)為， 區(qū)域合作協(xié)議如同民事合同一樣，是在平等互利的基礎(chǔ)上締結(jié)的， 因相對(duì)性而對(duì)締約機(jī)關(guān)具有約束力。[33] 另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，區(qū)域合作協(xié)議對(duì)參與締結(jié)方具有約束力的原因在于政府對(duì)誠實(shí)守信原則的遵守。[34] 無論是從契約性抑或誠信原則出發(fā)，京津冀公共法律服務(wù)區(qū)域合作協(xié)議對(duì)締結(jié)主體當(dāng)然具有公法上的約束力。但是，對(duì)區(qū)域內(nèi)的非締約機(jī)關(guān)是否具有約束力，則成為協(xié)同機(jī)制能否實(shí)質(zhì)形成的關(guān)鍵。需要說明的是，《 規(guī)劃綱要》為推動(dòng)京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同發(fā)展做出了頂層設(shè)計(jì)，而一系列公共法律服務(wù)區(qū)域合作協(xié)議則是對(duì)《 規(guī)劃綱要》的任務(wù)要求進(jìn)行細(xì)化和落實(shí)， 即“依區(qū)域發(fā)展規(guī)劃而締結(jié)”[35] 。一般而言 ，締約雙方是不同行政區(qū)域、同級(jí)且互不隸屬的司法行政職能部門，屬于橫向?qū)用娴膮f(xié)同。在縱向?qū)蛹?jí)上，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)又具有指導(dǎo)監(jiān)督的權(quán)力，那么，上級(jí)機(jī)關(guān)締約形成的區(qū)域合作協(xié)議對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)理應(yīng)具有法律效力，也就形成縱向?qū)用娴膮f(xié)同。橫縱關(guān)系的交錯(cuò)亦塑造網(wǎng)格化、 扁平化和動(dòng)態(tài)化的協(xié)同共治新格局。簡而言之， 約束力是區(qū)域合作協(xié)議有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素，使其得以成為調(diào)整和規(guī)范區(qū)域協(xié)同行為的基本準(zhǔn)則。各類主體在區(qū)域合作協(xié)議約束力的外在引導(dǎo)下協(xié)同推進(jìn)三地公共法律服務(wù)均衡發(fā)展、資源共享，形成“ 目標(biāo)同步、措施同力、制度同建、體系同構(gòu)”的區(qū)域協(xié)同機(jī)制。

四、京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建進(jìn)路

推動(dòng)區(qū)域公共法律服務(wù)共建共享是京津冀一體化建設(shè)的應(yīng)有之義 。在序參量和控制參量的支配和引導(dǎo)下，京津冀公共法律服務(wù)共同體得以逐步形成，積極建立健全跨區(qū)域法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制，形成一定的自組織結(jié)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)更深層次、更廣領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏。

（一）優(yōu)化內(nèi)外治理結(jié)構(gòu) ，建立京津冀公共法律服務(wù)的關(guān)系協(xié)同

其一，從內(nèi)部行政法律關(guān)系觀之 ，京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同共治是區(qū)域間行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部協(xié)同關(guān)系。那么，這一層面的關(guān)系協(xié)同產(chǎn)生于京津冀公共法律服務(wù)共同體中橫向和縱向相互交叉的聯(lián)合行動(dòng)。《規(guī)劃綱要》的制定與實(shí)施就顯現(xiàn)出橫縱交錯(cuò)的行政法律關(guān)系，不僅存在著中央政府與京津冀三地政府之間的縱向行政法律關(guān)系，而且存在著京津冀區(qū)域內(nèi)成員政府之間的橫向行政法律關(guān)系。橫縱交錯(cuò)的行政法律關(guān)系是京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)，其本身是一種新型政府關(guān)系， 即以合作發(fā)展和利益共享為目標(biāo)的協(xié)同關(guān)系?；诖?，京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制期許各方主體自主形成的關(guān)系協(xié)同， 既包括了中央政府和地方政府就建設(shè)現(xiàn)代化公共法律服務(wù)體系而形成法規(guī)政策執(zhí)行的協(xié)同關(guān)系，又包括了區(qū)域間行政機(jī)關(guān)聯(lián)合推進(jìn)一體化建設(shè)而產(chǎn)生的協(xié)同關(guān)系，“ 在此范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)必須竭盡全力活動(dòng)， 根據(jù)自己的創(chuàng)造性做出反應(yīng)”[36] 。其中，競爭與沖突、協(xié)調(diào)與合作成為協(xié)同關(guān)系的主要內(nèi)容； 同時(shí)，協(xié)同關(guān)系的實(shí)踐過程應(yīng)當(dāng)重視團(tuán)隊(duì)精神， 意味著區(qū)域利益的實(shí)現(xiàn)“須相互溝通、協(xié)調(diào)，并就職務(wù)之履行提供必要的協(xié)助 ”[ 37] 。這種行政內(nèi)部的協(xié)同關(guān)系，一是要以合作方式來推進(jìn)， 例如定期舉行聯(lián)絡(luò)會(huì)商等；二是要以利益協(xié)調(diào)來推進(jìn)。京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同發(fā)展是以利益關(guān)系為基礎(chǔ)的，然而，利益沖突無處不在?；谔囟ǖ暮献鞣绞絹韰f(xié)調(diào)利益繼而形成區(qū)域主體間的關(guān)系協(xié)同，也就成為協(xié)同機(jī)制的自組織結(jié)構(gòu)。具體至實(shí)踐中，前述提及的聯(lián)席會(huì)議為各方主體協(xié)調(diào)利益提供了溝通平臺(tái)，各方主體就公共法律服務(wù)的統(tǒng)一規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、普惠發(fā)展等問題進(jìn)行意見交換，在接受區(qū)域利益的前提下，各方主體的利益訴求則在合理范圍內(nèi)獲得均衡性滿足，從而維持區(qū)域利益的適度彈性以容納沖突與解決矛盾，由此形成的協(xié)同關(guān)系顯現(xiàn)出求同存異的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容。

其二，從外部行政法律關(guān)系觀之，京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同共治包括了非政治結(jié)構(gòu)之外的利 益相關(guān)者參與治理的外部協(xié)同關(guān)系 。相較于傳統(tǒng)行政主體與行政相對(duì)人的線性關(guān)系， 區(qū)域一體化發(fā)展正在突破這種閉環(huán)的雙邊關(guān)系，強(qiáng)調(diào)政府、公眾 、社會(huì)等之間形成網(wǎng)格化、非線性的復(fù)雜關(guān)系。 由此可見 ，京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同共治的關(guān)系結(jié)構(gòu)不只局限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的橫縱層面的協(xié)同關(guān)系，而是包括了不同利益主體之間形成網(wǎng)格交錯(cuò)的協(xié)同關(guān)系。也就是說，協(xié)同關(guān)系是一種開放的關(guān)系，通過多邊合作模式形成區(qū)域內(nèi)政府機(jī)關(guān)、企業(yè)主體、社會(huì)組織、公民個(gè)人等之間協(xié)同治理，最大程度地整合區(qū)域間公共法律服務(wù)資源，激勵(lì)多元主體有序地進(jìn)行跨區(qū)域法律服務(wù)的組織與供給，借助協(xié)同網(wǎng)絡(luò)關(guān)系以保障跨區(qū)域法律服務(wù)供給得以優(yōu)質(zhì)實(shí)現(xiàn)，形成聚合效應(yīng)和疊加效應(yīng)。具體來說，一是建立京津冀公共法律服務(wù) “行業(yè)聯(lián)盟”。聯(lián)盟主體是多元的，不同主體聯(lián)合行動(dòng)從而形成不同的協(xié)同關(guān)系，據(jù)此成立相應(yīng)的行業(yè)聯(lián)盟?？梢?，基于不同的協(xié)同關(guān)系可以建立京津冀公益法律服務(wù)律所聯(lián)盟、京津冀公共法律服務(wù)志愿者聯(lián)盟、京津冀法律行業(yè)黨建聯(lián)盟等。二是建立京津冀公共法律服務(wù)“智能聯(lián)盟”。 形成智能聯(lián)盟是指，基于數(shù)字平臺(tái)的協(xié)同行動(dòng)， 既強(qiáng)調(diào)協(xié)同開發(fā)京津冀標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、數(shù)據(jù)聯(lián)通、服務(wù)融通的公共法律服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)事項(xiàng)跨平臺(tái)、跨層級(jí)、跨區(qū)域辦理，即治理層級(jí)、治理功能的整合； 又強(qiáng)調(diào)形成“意見—反 饋”型服務(wù)在線評(píng)價(jià)模式，公民以主體性身份積極參與到跨區(qū)域公共法律服務(wù)的組織與分配中，通過評(píng)價(jià)反饋的方式來提高跨區(qū)域公共法律服務(wù)協(xié)同供給的過程正當(dāng)與結(jié)果正義，即治理互動(dòng)的創(chuàng)新。

（二）統(tǒng)一區(qū)域合作規(guī)則， 形成京津冀公共法律服務(wù)的政策協(xié)同

協(xié)同學(xué)將任何系統(tǒng)均視作有機(jī)的整體，政策系統(tǒng)的運(yùn)行因此是子系統(tǒng)之間的自組織過程， 即子系統(tǒng)“可以因地制宜和創(chuàng)造性地加以補(bǔ)充”[38] 協(xié)同規(guī)則。從協(xié)同學(xué)出發(fā)，京津冀公共法律服務(wù)政策協(xié)同是不同區(qū)域法律服務(wù)政策之間目標(biāo)、價(jià)值、內(nèi)容等的協(xié)同，以應(yīng)對(duì)法律服務(wù)供給中的跨界問題。這種政策協(xié)同通過學(xué)習(xí)機(jī)制推動(dòng)相互獨(dú)立卻又相互關(guān)聯(lián)的政策體系開展溝通與交流，尋求解決區(qū)域性法律服務(wù)問題所生成的知識(shí)積累和經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化，并突破組織間的區(qū)劃邊界和權(quán)限邊界，實(shí)現(xiàn)地方性政策與區(qū)域性政策之間的行為認(rèn)同、價(jià)值認(rèn)同和規(guī)范認(rèn)同， 以統(tǒng)一和協(xié)調(diào)京津冀公共法律服務(wù)共同體行為、程序、責(zé)任等方面的規(guī)則。由此可知，京津冀公共法律服務(wù)政策協(xié)同的第一層含義即地方性政策的協(xié)同?；诔B(tài)化的司法行政協(xié)同發(fā)展座談會(huì) 、研討會(huì) ，三地公共法律服務(wù)政策得以實(shí)現(xiàn)多向度的學(xué)習(xí)，相互汲取與相互借鑒，政策間的協(xié)同程度從“順應(yīng)”到“認(rèn)同”再到“ 內(nèi)化”，意味著地方性政策圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略布局，主動(dòng)吸納公共法律服務(wù)協(xié)同共治的價(jià)值取向并內(nèi)化為自己運(yùn)行的行動(dòng)準(zhǔn)則。例如，《 天津市公共法律服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2021- 2025 年）》將“一體化協(xié)同發(fā)展”作為理念引領(lǐng)，指出應(yīng)當(dāng)積極探索跨領(lǐng)域、跨區(qū)域、綜合性的公共法律服務(wù)模式，加強(qiáng)京津冀公共法律服務(wù)工作的協(xié)作交流，實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、差異發(fā)展。

京津冀公共法律服務(wù)政策協(xié)同的第二層含義，則是指區(qū)域性政策的協(xié)同。不同于地方性政策的協(xié)同， 區(qū)域性政策的協(xié)同是三地司法行政機(jī)關(guān)立足于整體視角，共同協(xié)商和制定京津冀公共法律服務(wù)共同體的集體行動(dòng)規(guī)則。那么，這一層面的政策協(xié)同需要關(guān)注三個(gè)維度：一是橫向協(xié)同，是指區(qū)域內(nèi)公共法律服務(wù)政策之間的相互支持；二是縱向協(xié)同，是指區(qū)域性公共法律服務(wù)政策應(yīng)當(dāng)與行動(dòng)者的利益訴求相互平衡；三是時(shí)間協(xié)同，是指區(qū)域性公共法律服務(wù)政策應(yīng)當(dāng)對(duì)法律服務(wù)共同體現(xiàn)在及未來的建設(shè)發(fā)揮持續(xù)作用。同時(shí)， 區(qū)域性政策協(xié)同還需要多種措施予以保障， 包括了“ 結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制 ”和“程序性協(xié)同機(jī)制”，[39] 前者是指為保障區(qū)域性政策協(xié)同的有效執(zhí)行而進(jìn)行的結(jié)構(gòu)性設(shè)計(jì)， 例如三地司法廳（ 局）聯(lián)合成立京津冀司法行政協(xié)同發(fā)展工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)辦公室作為常設(shè)性工作機(jī)構(gòu)；后者則強(qiáng)調(diào)區(qū)域性政策協(xié)同實(shí)施過程中的程序性安排和技術(shù)性手段，包括三地法律服務(wù)協(xié)作流程、疑難問題會(huì)商程序及信息共享平臺(tái)等?；诖?，在京津冀公共法律服務(wù)一體化建設(shè)過程中， 區(qū)域性政策協(xié)同涉及目標(biāo)與機(jī)制之間的理性安排，是一個(gè)涵蓋宏觀、中觀和微觀的自組織過程：首先，宏觀層面的區(qū)域性政策協(xié)同，關(guān)注的是京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同發(fā)展的整體戰(zhàn)略與國家戰(zhàn)略之間的一致性?！?nbsp;協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議》與《 規(guī)劃綱要》中公共服務(wù)均等化的目標(biāo)要求保持高度的統(tǒng)一性，是京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同發(fā)展的整體戰(zhàn)略，發(fā)揮著統(tǒng)籌和引導(dǎo)作用。其次， 中觀層面的區(qū)域性政策協(xié)同 ，關(guān)注的是特定合作領(lǐng)域的具體政策方案。例如，在人民調(diào)解領(lǐng)域， 《 京津冀人民調(diào)解合作聯(lián)調(diào)機(jī)制框架協(xié)議》指出， 應(yīng)當(dāng)打造三地人民調(diào)解合作平臺(tái)，推動(dòng)跨區(qū)域重大矛盾糾紛聯(lián)合調(diào)解、突發(fā)群體性事件協(xié)同處置等。最后，微觀層面的區(qū)域性政策協(xié)同，關(guān)注的是特定事項(xiàng)的統(tǒng)一工作程序和工作方式。例如， 在公證文書格式適用上，《 京津冀聯(lián)合規(guī)范公證書格式適用合作備忘錄》明確了三地統(tǒng)一的公證文書格式，全方位拓展協(xié)同規(guī)則的精細(xì)度?？偠灾?，為保障京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同發(fā)展的穩(wěn)步推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)建立地方性政策與區(qū)域性政策的協(xié)同機(jī)制，以引導(dǎo)政策系統(tǒng)的有序運(yùn)作。

（ 三）明確協(xié)同行為類型， 實(shí)現(xiàn)京津冀公共 法律服務(wù)的行為協(xié)同

政策協(xié)同通過區(qū)域間政策的一致性、兼容性、持續(xù)性來形成京津冀公共法律服務(wù)共同體的規(guī)范意識(shí)， 以消除“ 政策打架”的現(xiàn)象。政策協(xié)同與行為協(xié)同密不可分，一方面，實(shí)現(xiàn)京津冀三地公共法律服務(wù)規(guī)劃共創(chuàng)、政策共謀、平臺(tái)共建、資源共用、成果共享，更多地需要落實(shí)到行為上的協(xié)同；另一方面，關(guān)系理順的協(xié)同行為是確保區(qū)域間政策銜接與執(zhí)行的基礎(chǔ)保障。也就是說 ，協(xié)作不是一種組織結(jié)構(gòu)而是一種行為。[40] 許多個(gè)體，無論是原子、分子、細(xì)胞，或是動(dòng)物、人類 ，都是由其集體行為，一方面通過競爭，另一方面通過協(xié)作而間接地決定著自身的命運(yùn)。[41] 京津冀三地司法行政機(jī)關(guān)基于利益協(xié)同和管轄共享而積極創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同行為，推動(dòng)跨區(qū)域公共法律服務(wù)的協(xié)同治理； 同時(shí)，京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制中的協(xié)同行為類型化，是形成區(qū)域間主體理性集體行動(dòng)的關(guān)鍵內(nèi)容。故此，應(yīng)當(dāng)類型化構(gòu)造以形成區(qū)域協(xié)同行為的“ 光譜”， 即協(xié)同機(jī)制的行為模式。

區(qū)域協(xié)同行為具有治理層面的價(jià)值意義，即基于區(qū)域公共事務(wù)治理的必要性而形成區(qū)域共同 行為或者協(xié)助行為。因此 ，京津冀公共法律服務(wù)共同體的協(xié)同行為包括了區(qū)域共同行為和區(qū)域協(xié)助行為。[42] 其一 ， 區(qū)域共同行為是指多個(gè)主體對(duì)特定區(qū)域性公共事務(wù)采取的集體行動(dòng) ，需要在特定法律依據(jù)和事實(shí)上聯(lián)結(jié)點(diǎn)的共同作用下形成。 在“特定區(qū)域性公共事務(wù)”方面 ，鑒于京津冀公共法律服務(wù)涉及眾多服務(wù)事項(xiàng)，有必要基于現(xiàn)實(shí)情況來分析區(qū)域間某一服務(wù)事項(xiàng)共同治理以強(qiáng)化服務(wù)協(xié)同的必要性。就目前而言，京津冀三地司法行政機(jī)關(guān)在法律援助、司法鑒定 、人民調(diào)解等法律服務(wù)事項(xiàng)上已經(jīng)建立起聯(lián)合聯(lián)動(dòng)的行為機(jī)制 。在“特定法律依據(jù)”方面 ，法規(guī)政策中的“協(xié)同條款”及區(qū)域合作協(xié)議共同構(gòu)成區(qū)域共同行為的設(shè)立依據(jù)?！蛾P(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》提出 ，應(yīng)當(dāng)建立職能部門間的協(xié)同機(jī)制，《建設(shè)規(guī)劃》要求構(gòu)建跨區(qū)域服務(wù)供給的協(xié)同機(jī)制，兩個(gè)“協(xié)同條款”從宏觀層面賦予了區(qū)域公共法律服務(wù)共同行為的合法性和正當(dāng)性。 然而，在微觀層面，京津冀三地司法行政機(jī)關(guān)簽訂的區(qū)域合作協(xié)議和行動(dòng)方案彌補(bǔ)了意見和規(guī)劃對(duì)政府橫向關(guān)系規(guī)定的不足， 明確了區(qū)域共同行為的領(lǐng)域、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方式、程序及責(zé)任等， 因此成為實(shí)施區(qū)域法律服務(wù)共同行為的支撐依據(jù)。例如 ，在“北京市法律援助中心對(duì)河北省易某某被侵權(quán)提供法律援助案”中，《 京津冀一體化法律援助協(xié)同發(fā)展實(shí)施協(xié)議》對(duì)跨區(qū)域法律援助異地協(xié)同作業(yè)進(jìn)行了詳盡的架構(gòu)設(shè)計(jì)和細(xì)則制定 。“事實(shí)上聯(lián)結(jié)點(diǎn)”則是指地理性的聯(lián)結(jié)點(diǎn)和任務(wù)性的聯(lián)結(jié)點(diǎn)， 即因地理上毗鄰而聯(lián)結(jié)若干行政區(qū)域和因同一行政任務(wù)而聯(lián)結(jié)不同區(qū)域的行政機(jī)關(guān)?？梢?，基于締結(jié)的區(qū)域合作協(xié)議 ，京津冀 公共法律服務(wù)共同體符合上述兩方面的聯(lián)結(jié)，可以協(xié)同管轄跨域公共法律服務(wù)事項(xiàng)，實(shí)施法律服務(wù)共同行為，例如天津市武清區(qū)司法局與河北省霸州市司法局聯(lián)合簽署的《 武清區(qū)司法局與霸州 市司法局社會(huì)矛盾糾紛聯(lián)調(diào)化解合作協(xié)議》指出，應(yīng)當(dāng)建立毗鄰地區(qū)人民調(diào)解組織， 以增強(qiáng)聯(lián)合排查、聯(lián)合調(diào)解的能力水平。

其二，區(qū)域協(xié)助行為則是請(qǐng)求協(xié)助方和提供協(xié)助方為完成協(xié)助任務(wù)而同步作業(yè)的行為。“ 區(qū)域協(xié)助”與“區(qū)域共同”存在著差異，即前者是基于區(qū)域性公共事務(wù)成本支付的差異性而實(shí)施行動(dòng)上的互助，后者則是將某一區(qū)域性公共事務(wù)涉及的事權(quán)范圍予以統(tǒng)一安排和統(tǒng)一規(guī)劃 。也就是說， 區(qū)域性公共法律服務(wù)難免會(huì)涉及“成本—效益”的問題，存在著一方利益增進(jìn)而另一方利益克減的可能性。例如，在跨區(qū)域公證核實(shí)服務(wù)中，核實(shí)成本計(jì)算、核實(shí)責(zé)任承擔(dān)等成為制約因素，《公證法》第29條也僅規(guī)定了“ 協(xié)助義務(wù)”， 京津冀公證服務(wù)協(xié)同發(fā)展目前更多的是落實(shí)到 “ 行業(yè)合作互助”上。 因此，為妥善協(xié)調(diào)某一類區(qū)域性公共法律服務(wù)協(xié)助行為中的權(quán) 、責(zé) 、利關(guān)系，進(jìn)一步深化協(xié)同發(fā)展，需要建立成本共擔(dān)、 利益共享機(jī)制，一方面，通過成本共擔(dān)可以在一定程度上降低協(xié)助方的利益損失和責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，通過利益共享可以讓利益克減的協(xié)助方分享發(fā)展紅利以激活其積極協(xié)助的內(nèi)生動(dòng)力。

五、結(jié)語

京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同發(fā)展是一種“ 以公民需求為面向”[43]  的體系同構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)共建、資源互通及優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)， 主張利用“聯(lián)合的”或“整體的”[44] 的方式來解決區(qū)域間法律服務(wù)不均衡 、不互動(dòng)、不互聯(lián)等問題。京津冀一體化建設(shè)促使原本屬于某一行政區(qū)域“內(nèi)部性”的公共法律服務(wù)事務(wù)愈發(fā)“外部化”和“無界化”，政府間的依賴性和合作性日益凸顯，一種基于平等、尊重、協(xié)商、共建、共享并強(qiáng)調(diào)一體發(fā)展、合作共贏的公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生?；趨f(xié)同學(xué)的京津冀公共法律服務(wù)協(xié)同機(jī)制，通過行政管轄權(quán)的支配作用和區(qū)域合作協(xié)議的引導(dǎo)作用， 以形成關(guān)系協(xié)同、政策協(xié)同和行為協(xié)同的有序結(jié)構(gòu)，最大限度地統(tǒng)籌三地服務(wù)資源、凝聚三地服務(wù)力量， 推動(dòng)區(qū)域公共法律服務(wù)體系整體發(fā)展、聯(lián)動(dòng)供給，為京津冀法治一體化建設(shè)保駕護(hù)航。

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【作者簡介】  雷剛(1993 — ) ,  男 ，貴州施秉人，貴州大學(xué)法學(xué)院講師 ，博士。

【基金項(xiàng)目 】  教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目( 20JZD021)  全面依法治國視域下司法行政職能定位及作用發(fā)揮問題研究。