二、學(xué)習(xí)領(lǐng)會《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》

（一）《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》

1.戰(zhàn)略意義

《規(guī)劃綱要》開宗明義指出了京津冀區(qū)域發(fā)展五個方面的問題：一是北京人口增長過快，“大城市病”問題凸顯，比如常住人口、交通擁堵、房價持續(xù)上漲等；二是資源環(huán)境承載超限，自然生態(tài)系統(tǒng)退化，比如水資源短缺、地下水嚴(yán)重超采、建設(shè)用地過度擴張、土地開發(fā)強度偏高、大氣污染嚴(yán)重等；三是資源配置行政色彩濃厚，市場機制作用發(fā)揮不充分，比如北京集聚了大量優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源；四是戰(zhàn)略定位缺乏統(tǒng)籌，功能布局不夠合理，比如產(chǎn)業(yè)布局缺乏統(tǒng)籌、綜合運輸網(wǎng)絡(luò)發(fā)展不平衡、城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)失衡等；五是區(qū)域發(fā)展差距懸殊，公共服務(wù)水平落差大。以上五個方面，就是《規(guī)劃綱要》發(fā)布時京津冀發(fā)展的實際狀況。

2.指導(dǎo)思想

在指導(dǎo)思想方面，《規(guī)劃綱要》突出強調(diào)，以有序疏解北京非首都功能、解決北京“大城市病”為基本出發(fā)點，以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)、以京津冀城市群建設(shè)為載體、以優(yōu)化區(qū)域分工和產(chǎn)業(yè)布局為重點、以資源要素空間統(tǒng)籌規(guī)劃利用為主線、以構(gòu)建長效體制機制為抓手。

3.發(fā)展目標(biāo)

在發(fā)展目標(biāo)方面，《規(guī)劃綱要》提出了近期、中期、遠期三個發(fā)展目標(biāo)。其中，在中期目標(biāo)上，《規(guī)劃綱要》提出，到2020年，北京市常住人口力爭控制在2300萬人以內(nèi)，其中城六區(qū)常住人口在2014年基礎(chǔ)上每年降低2—3個百分點，北京“大城市病”等突出問題得到緩解，公共服務(wù)共建共享取得積極成效。對于這一系列目標(biāo)，我們都已經(jīng)基本實現(xiàn)，其中公共服務(wù)共建共享也于近年取得了一定的成績，比如優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的共建共享。遠期目標(biāo)的關(guān)鍵之一是京津冀區(qū)域一體化格局基本形成，這是近中期目標(biāo)沒有的內(nèi)容。

4.功能定位

在此基礎(chǔ)上，《規(guī)劃綱要》還明確了京津冀的區(qū)域定位，主要是四個方面：一是以首都為核心的世界級城市群，主要是以首都為核心、生態(tài)環(huán)境良好、經(jīng)濟文化發(fā)達、社會和諧穩(wěn)定；二是區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)，主要是加快改革創(chuàng)新步伐，建立健全協(xié)同發(fā)展體制機制；三是全國創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟增長新引擎，主要是大力實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級；四是生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)，主要是率先建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。

《規(guī)劃綱要》對京津冀三個省市的功能定位都作出了描述，在三地的各自規(guī)劃中得到了沿用。其中，北京是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心；天津是全國先進制造研發(fā)基地、北方國際航運核心區(qū)、金融創(chuàng)新運營示范區(qū)、改革開放先行區(qū)；河北是全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級試驗區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)。

5.有序疏解北京非首都功能

《規(guī)劃綱要》對疏解非首都功能的對象作出了非常詳細的描述：一是一般性產(chǎn)業(yè)特別是高消耗產(chǎn)業(yè)。北京盡管需要很多附屬功能來支撐核心功能，但在發(fā)展過程中也產(chǎn)生了大量衍生、寄生功能，即在京津冀區(qū)域內(nèi)制造了一個生產(chǎn)洼地、服務(wù)高地，導(dǎo)致了從高端制造業(yè)、科技研發(fā)到低端制造業(yè)什么都要的問題狀態(tài)，一方面不斷加重北京的負擔(dān)，另一方面也剝奪了周邊的發(fā)展機會。二是區(qū)域性物流基地、區(qū)域性專業(yè)市場等部分第三產(chǎn)業(yè)。從市場規(guī)律來講，因為難以立足于高成本地區(qū)，全世界基本上沒有哪個物流基地是在大城市的核心區(qū)里的，但北京卻因為打造成本洼地等原因，錯誤地成為區(qū)域性物流基地、區(qū)域性專業(yè)市場等部分第三產(chǎn)業(yè)聚集的地方。三是部分教育、醫(yī)療、培訓(xùn)機構(gòu)等社會公共服務(wù)功能。我們要支持有條件的學(xué)校通過部分院系搬遷、辦分校、聯(lián)合辦學(xué)等方式向外疏解，推動在京優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源通過對口支援、共建共管、辦分院、整體搬遷等方式向京外發(fā)展。四是部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機構(gòu)和企業(yè)總部。我們要推動在京優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源通過對口支援、共建共管、辦分院、整體搬遷等方式向京外發(fā)展，推動部分具備條件、具有明顯地域特色的中央企業(yè)總部轉(zhuǎn)移到相關(guān)產(chǎn)業(yè)集中地區(qū)。

關(guān)于疏解方式，《規(guī)劃綱要》主要提出了兩種：一是集中疏解，這一概念是在雄安新區(qū)設(shè)立前提出的；二是分散疏解，特別強調(diào)要充分發(fā)揮市場機制作用，形成聚集效應(yīng)和示范作用。其中，在分散疏解方面，一般性制造業(yè)、批發(fā)業(yè)是我們做得不錯的方面，但總體上還沒有形成格局，仍需進一步做好這一方面的工作。

6.人口調(diào)控

關(guān)于人口調(diào)控，《規(guī)劃綱要》特別強調(diào)了四個方面：一是嚴(yán)控在京高等學(xué)校招生人數(shù)和辦學(xué)規(guī)模；二是嚴(yán)控醫(yī)療資源過度集聚；三是嚴(yán)控新增事業(yè)性服務(wù)單位和社會團體；四是實行市場準(zhǔn)入負面清單管理，三省市制定各自產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入目錄。

（二）《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》

《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》（以下簡稱《總體規(guī)劃》）由中共北京市委、北京市人民政府于2017年發(fā)布并實施。其中，關(guān)于北京城市戰(zhàn)略定位的內(nèi)容與《規(guī)劃綱要》一致，即全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心。

《總體規(guī)劃》第10條提出了“建設(shè)國際一流的和諧宜居之都”的發(fā)展目標(biāo)。這一目標(biāo)是非常人性化的，即以“國際一流”的最高目標(biāo)和“和諧宜居”的居民生活目標(biāo)替代了人口目標(biāo)、經(jīng)濟指標(biāo)、增長率指標(biāo)等傳統(tǒng)目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，《總體規(guī)劃》列出了2020年、2035年、2050年的發(fā)展目標(biāo)。

關(guān)于城市規(guī)模，《總體規(guī)劃》提出要“嚴(yán)格控制人口規(guī)模，優(yōu)化人口分布”，具體包括：確定北京市常住人口規(guī)模到2020年控制在2300萬人以內(nèi)，2020年以后長期穩(wěn)定在這一水平；城六區(qū)常住人口在2014年基礎(chǔ)上每年降低2—3個百分點；強調(diào)優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，改善人口服務(wù)管理，完善人口調(diào)控政策，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。

《總體規(guī)劃》提出要“實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模減量”“降低平原地區(qū)開發(fā)強度”，具體包括：到2020年全市建設(shè)用地總規(guī)模（包括城鄉(xiāng)建設(shè)用地、特殊用地、對外交通用地及部分水利設(shè)施用地）控制在3720平方公里以內(nèi)，到2035年控制在3670平方公里左右；促進城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量提質(zhì)和集約高效利用，到2020年城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模由現(xiàn)狀2921平方公里減到2860平方公里左右，到2035年減到2760平方公里左右；減少平原地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，合理保障區(qū)域交通市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施用地，拓展生態(tài)空間，到2020年平原地區(qū)開發(fā)強度由現(xiàn)狀46%下降到45%以內(nèi)，到2035年力爭下降到44%。

關(guān)于功能定位與發(fā)展目標(biāo)，《總體規(guī)劃》特別強調(diào)了中心城區(qū)，“是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的集中承載地區(qū)，是建設(shè)國際一流的和諧宜居之都的關(guān)鍵地區(qū)，是疏解非首都功能的主要地區(qū)”。同時，《總體規(guī)劃》還對人口密度、建設(shè)總量、生態(tài)修復(fù)等方面提出了一系列要求，比如：到2020年中心城區(qū)集中建設(shè)區(qū)常住人口密度由現(xiàn)狀1.4萬人/平方公里下降到1.2萬人/平方公里左右，到2035年控制在1.2萬人/平方公里以內(nèi)；到2020年中心城區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地由現(xiàn)狀約910平方公里減到860平方公里左右，到2035年減到818平方公里左右；到2020年中心城區(qū)建成市、區(qū)、社區(qū)三級綠道總長度由現(xiàn)狀約311公里增加到約400公里，到2035年增加到約750公里；等等。

《總體規(guī)劃》提出要“壓縮生產(chǎn)空間規(guī)模”，這也是習(xí)近平總書記在京津冀協(xié)同發(fā)展方面提出的“三生空間”重要概念的一部分，也就是生產(chǎn)空間要減少，生活和配套空間要適度增加，生態(tài)空間要大幅增加。因此，《總體規(guī)劃》明確，到2020年城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比重由現(xiàn)狀27%下降到25%以內(nèi)；到2035年下降到20%以內(nèi)，產(chǎn)業(yè)用地地均產(chǎn)值、單位地區(qū)生產(chǎn)總值水耗和能耗等指標(biāo)達到國際先進水平?！犊傮w規(guī)劃》進一步提出，要“高水平建設(shè)三城一區(qū)，打造北京經(jīng)濟發(fā)展新高地”，“突出高端引領(lǐng)，優(yōu)化提升現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”，“騰籠換鳥，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級”。

在適度提高居住及其配套用地比重方面，《總體規(guī)劃》提出，到2020年城鄉(xiāng)居住用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比重由現(xiàn)狀36%提高到37%以上，到2035年提高到39%—40%；到2020年全市城鄉(xiāng)職住用地比例由現(xiàn)狀1:1.3調(diào)整為1:1.5以上，到2035年調(diào)整為1:2以上。在提高生活性服務(wù)業(yè)品質(zhì)方面，《總體規(guī)劃》提出，一刻鐘社區(qū)服務(wù)圈現(xiàn)狀覆蓋約80%城市社區(qū)，到2020年基本實現(xiàn)城市社區(qū)全覆蓋，到2035年基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)全覆蓋。

通過上述一系列“增”與“減”的要求，我們能夠看到，《總體規(guī)劃》聚焦于改善人居環(huán)境，強調(diào)國際一流、和諧宜居，以及控制人口，減少建設(shè)用地，減少產(chǎn)業(yè)用地，強調(diào)歷史文化保護，特別是“老城和三山五園地區(qū)”“大運河文化帶、長城文化帶、西山永定河文化帶”等一系列概念。更進一步的是，針對北京復(fù)雜的交通問題，《總體規(guī)劃》還強調(diào)要“標(biāo)本兼治，緩解城市交通擁堵”。