李曉江 全國工程勘察設計大師、京津冀協同發(fā)展專家咨詢委員會專家

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京津冀協同發(fā)展是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰(zhàn)略。這一重大戰(zhàn)略實施十年，在這一過程中，我們不斷觀察、思考、研究。十年過后，我們回過頭來進一步研究京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略的意義、價值及其深層次的動力、原因，對于認識當前和今后一段時間內中國的區(qū)域和城市發(fā)展，是一件非常有價值、有意義的事情。此外，京津冀協同發(fā)展十年來取得成績、進展的背后是一個怎樣的邏輯，我們?yōu)槭裁葱枰┙蚣絽f同發(fā)展戰(zhàn)略，戰(zhàn)略關注的問題和未來的發(fā)展趨勢、需求，我國改革開放的發(fā)展規(guī)律、內在關系是什么等等，都是值得深思、越來越重要的話題，尤其需要我們經濟、社會、哲學社科方面的人才參與其中，從專業(yè)的角度去思考。更進一步的是，如果說十年來的京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略，其目的是推進區(qū)域和城市的發(fā)展模式轉型，那么，我們必須深入思考轉型的原因、邏輯、動力，以及轉型的具體類型和過程中的核心要素等問題。

一、找到出發(fā)點：中國怎樣實現持續(xù)增長、跨越“中等收入陷阱”

（一）京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略的意義和價值

京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略是黨的十八大以后以習近平同志為核心的黨中央提出的第一個區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，旨在通過疏解北京非首都功能，治理北京“大城市病”，調整區(qū)域經濟結構和空間結構。黨中央關注空間問題，是黨的十八大以后的一個非常重要的創(chuàng)舉。在黨的十八大以前，我們的決策很少講空間問題，講的區(qū)域也都是大區(qū)域，比如東中西、南北方。可以說，關于城市群、經濟人口密集地區(qū)的區(qū)域戰(zhàn)略是黨的十八大的首創(chuàng)，目的就是探索出一種人口經濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式，促進區(qū)域協調發(fā)展，形成新增長極。上述表述也是黨中央關于京津冀協同發(fā)展的初衷，實際上也就是一場關于全國人口經濟密集地區(qū)的大改革、大轉型的起點，或者說是先行者、探索者、試驗區(qū)。

過去，我們習慣的規(guī)劃是目標式、愿景式、宏偉藍圖式的規(guī)劃，但這也帶來一個爭論，那就是規(guī)劃到底是目標導向還是問題導向。黨的十八大以來，我們堅持問題導向，擺脫了多年來區(qū)域與城市發(fā)展過度重視目標愿景、忽視問題的價值取向。從《京津冀協同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）開篇指出的區(qū)域發(fā)展五個方面的問題，再加上京津冀的發(fā)展戰(zhàn)略定位，我們能夠看出，京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略充分體現了新的發(fā)展理念和多元平衡的發(fā)展目標，既有高遠目標，又突出改革、創(chuàng)新與生態(tài)文明等多元目標。

此外，在京津冀協同發(fā)展的推進過程中，我們發(fā)布了規(guī)劃、成立了機構，早在2014年就提出了京津冀協同發(fā)展的重點領域，包括環(huán)境治理、去落后產能、交通互聯互通，也就是說專注、抓住了核心問題、急需解決的問題以及有條件解決的問題，推進了上述三個重點領域的突破。同時，我們還強調了公共服務的區(qū)域共建共享，比如北京、河北前后合作辦了幾百所醫(yī)院和學校，并以此將北京的優(yōu)質公共服務資源向整個京津冀進行擴散，尤其是分享給河北的城鄉(xiāng)居民。我們講擴散，不僅僅是讓北京的資源向河北擴散，更多的是指推動整個區(qū)域乃至全國的醫(yī)療共享共建水平的提高。

在環(huán)境治理方面，我們取得了令人矚目的成績，北京的藍天白云回來了?？梢哉f，生態(tài)環(huán)境是所有居民共享的最重要的公共產品。學校、醫(yī)院等設施的改善是一個可以不斷推進的過程。但是，空氣、水、土地的干凈卻是最重要、最基礎的社會福祉。所以，京津冀的環(huán)境治理成果，是得到了全世界認可的。

在這一京津冀協同發(fā)展過程中，我們通過設立北京城市副中心和雄安新區(qū)，確定了首都功能核心區(qū)，成為優(yōu)化區(qū)域空間結構的重要舉措。把北京的行政功能遷移到城市副中心，有效減輕了中心城區(qū)的壓力，特別是首都功能核心區(qū)的壓力。實際上，通過京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略的提出，北京的空間有了更加清晰的劃分，同時與京津冀的大區(qū)域以及另一個直轄市——天津息息相關。北京市域也不是“鐵板一塊”，不僅分出了城市副中心，還進一步確認了城六區(qū)的概念。過去，北京在規(guī)劃上主要是采取從中間綿延向外“攤大餅”式的建設策略，逐步形成了現在城六區(qū)的范圍，其中曾經的“東西文武”四個區(qū)改為了東西兩個城區(qū)，即“首都功能核心區(qū)”，是首都“四個服務”職能的主要承載區(qū)。在此基礎上，我們在河北設立雄安新區(qū)，其目標是十分明確的，那就是“集中疏解承載地”，即通過分散疏解、集中疏解的方式對北京的各種批發(fā)業(yè)、印刷業(yè)、一般制造業(yè)進行疏解。這些疏解與退出，實際上更多的是一種由政府推動、由市場選擇的市場化行為。此外，對于一批重要功能，我們采取的是非簡單分散的、創(chuàng)造有利條件的疏解方法，比如高校、事業(yè)單位、央企等。我們設立的雄安新區(qū)是在河北的土地上，這實際上也是一次用行政手段推動區(qū)域均衡發(fā)展的重要舉措，在一定程度上為河北的發(fā)展創(chuàng)造新的動力源。所以，我們可以說，城市副中心、雄安新區(qū)是北京的“兩翼”，即雄安新區(qū)的建設既是疏解北京非首都功能的需要，也是北京應有的責任，比如第一批建成的公共服務就是由北京援建的。這一空間結構的優(yōu)化調整仍在持續(xù)，從長期來看，我們更多地要依靠市場力量，也就是要通過政策來啟動市場的力量。

與此同時，北京發(fā)生了哪些變化？我們通過城市副中心的建設、疏解非首都功能，實現了兩個非常好的減量成果：一是土地開發(fā)進入減量階段；二是實現了城六區(qū)人口減少的調整目標。其外，很重要的一點是，我們通過推進京津冀協同發(fā)展，不斷發(fā)揮創(chuàng)新探索與先行示范作用，為全國探索經濟人口密集地區(qū)發(fā)展的新模式。京津冀協同發(fā)展過程中產生的寶貴經驗和優(yōu)秀做法，在全國范圍內得到了推廣，比如國家發(fā)改委發(fā)布的關于“加快轉變超大特大城市發(fā)展方式”的一些基于北京市的調研等。由于“大城市病”是我國大城市發(fā)展的通病，我們現在特別強調要在全國的超大城市治理中關注“疏解中心城市的非核心功能”。

在此基礎上，我們還強調：一是調控中心城市人口規(guī)模，優(yōu)化土地利用方式和人居環(huán)境。比如，我們于2018年成立自然資源部，實行多規(guī)合一，設立新的國土空間規(guī)劃體系。二是在京津冀范圍內，控制城市建筑高度，特別是北京城市副中心與雄安新區(qū)，貫徹“不要高樓林立，不要水泥森林，不要玻璃盒子”的要求。比如，雄安新區(qū)的建筑高度原則上不超過45米，也就是約15層；北京城市副中心則要求不超過36米，約12層，杜絕了超高層帶來的防火、結構、供給等安全問題。三是注重文化與自然遺產保護，防止大拆大建的城市更新和城中村改造?！妒锥脊δ芎诵膮^(qū)控制性詳細規(guī)劃（街區(qū)層面）（2018年—2035年）》是京津冀協同發(fā)展中的重要規(guī)劃之一，強調了東西城區(qū)的首都服務功能與歷史文化保護，特別是否定了土地財政房地產依賴、大拆大建的更新模式，為中國城市的存量利用、有機更新走出了一條新路。

（二）新時代社會主要矛盾與“中等收入陷阱”

黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”過去，我們用了幾十年的社會主要矛盾表述是“人民不斷增長的物質文化需要”，矛盾的另一面是“落后的生產力”。就現在而言，這一描述已經不合時宜了。隨著改革開放以來的快速發(fā)展，矛盾的兩邊都已經發(fā)生了巨大變化。

黨的十九大報告用了一個非常好的描述，特別是“人民日益增長的美好生活需要”最耐人尋味，即我們要回答——什么是美好生活需要、為什么提出美好生活需要等問題。改革開放40多年來，中國人最大的變化就是“人變了”，其變化的最基本指標就是我們從人均GDP不到200美元發(fā)展到了人均GDP超過13000美元，步入了中高收入的行列。這樣一個GDP變化的背后，就是所謂的“人變了”，也就是人們的生活需求變了，生活方式變了，生活的價值觀變了……特別是從現在的90后、00后的變化中，我們更能夠體會中國發(fā)展、變化之快。反而，一個人均GDP13000美元的國家的人民必然要提出關于美好生活的需要。同時，矛盾的另一邊則是，我們的生產力雖然不是全球最先進的，但也已經不再落后，卻存在著不平衡、不充分的問題。不平衡、不充分，才是矛盾的核心。所以，黨的十九大對我國社會主要矛盾的重新描述是非常重要的進步、非常重要的基礎性判斷，成為我們研究思考京津冀協同發(fā)展問題新的出發(fā)點。

在這一階段，我們還要特別關注兩件事情：一是2020年，習近平主席在聯合國大會上向全世界宣布：中國將努力在2060年前實現“碳中和”。實現“碳中和”的背景是轉變發(fā)展模式。也就是說，我們今天無論發(fā)展高科技還是綠色低碳，核心都是怎樣轉變發(fā)展模式的問題。二是人均GDP13000美元代表我國已接近“中等收入陷阱”的邊緣。二戰(zhàn)以來，全球有六七十個國家達到過這一水平，但至少有一半國家在這條線上退了回去。所以可以說，從全球角度上看民族復興，跨越“中等收入陷阱”才是真正的難題。對此，我們必須做好兩個方面的工作：一是轉變發(fā)展模式，實現創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展；二是促進社會公平。從本質上講，無論是京津冀協同發(fā)展，還是“雙碳”戰(zhàn)略、氣候適應、共同富裕，都需要我們解決一個核心問題——我國怎樣實現持續(xù)增長、跨越“中等收入陷阱”。