李曉江 全國(guó)工程勘察設(shè)計(jì)大師、京津冀協(xié)同發(fā)展專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)專(zhuān)家

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京津冀協(xié)同發(fā)展是習(xí)近平總書(shū)記親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)的重大國(guó)家戰(zhàn)略。這一重大戰(zhàn)略實(shí)施十年，在這一過(guò)程中，我們不斷觀察、思考、研究。十年過(guò)后，我們回過(guò)頭來(lái)進(jìn)一步研究京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的意義、價(jià)值及其深層次的動(dòng)力、原因，對(duì)于認(rèn)識(shí)當(dāng)前和今后一段時(shí)間內(nèi)中國(guó)的區(qū)域和城市發(fā)展，是一件非常有價(jià)值、有意義的事情。此外，京津冀協(xié)同發(fā)展十年來(lái)取得成績(jī)、進(jìn)展的背后是一個(gè)怎樣的邏輯，我們?yōu)槭裁葱枰┙蚣絽f(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，戰(zhàn)略關(guān)注的問(wèn)題和未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)、需求，我國(guó)改革開(kāi)放的發(fā)展規(guī)律、內(nèi)在關(guān)系是什么等等，都是值得深思、越來(lái)越重要的話題，尤其需要我們經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、哲學(xué)社科方面的人才參與其中，從專(zhuān)業(yè)的角度去思考。更進(jìn)一步的是，如果說(shuō)十年來(lái)的京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，其目的是推進(jìn)區(qū)域和城市的發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，那么，我們必須深入思考轉(zhuǎn)型的原因、邏輯、動(dòng)力，以及轉(zhuǎn)型的具體類(lèi)型和過(guò)程中的核心要素等問(wèn)題。

一、找到出發(fā)點(diǎn)：中國(guó)怎樣實(shí)現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)、跨越“中等收入陷阱”

（一）京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的意義和價(jià)值

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是黨的十八大以后以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出的第一個(gè)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，旨在通過(guò)疏解北京非首都功能，治理北京“大城市病”，調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)。黨中央關(guān)注空間問(wèn)題，是黨的十八大以后的一個(gè)非常重要的創(chuàng)舉。在黨的十八大以前，我們的決策很少講空間問(wèn)題，講的區(qū)域也都是大區(qū)域，比如東中西、南北方?？梢哉f(shuō)，關(guān)于城市群、經(jīng)濟(jì)人口密集地區(qū)的區(qū)域戰(zhàn)略是黨的十八大的首創(chuàng)，目的就是探索出一種人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開(kāi)發(fā)的模式，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成新增長(zhǎng)極。上述表述也是黨中央關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展的初衷，實(shí)際上也就是一場(chǎng)關(guān)于全國(guó)人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)的大改革、大轉(zhuǎn)型的起點(diǎn)，或者說(shuō)是先行者、探索者、試驗(yàn)區(qū)。

過(guò)去，我們習(xí)慣的規(guī)劃是目標(biāo)式、愿景式、宏偉藍(lán)圖式的規(guī)劃，但這也帶來(lái)一個(gè)爭(zhēng)論，那就是規(guī)劃到底是目標(biāo)導(dǎo)向還是問(wèn)題導(dǎo)向。黨的十八大以來(lái)，我們堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，擺脫了多年來(lái)區(qū)域與城市發(fā)展過(guò)度重視目標(biāo)愿景、忽視問(wèn)題的價(jià)值取向。從《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃綱要》）開(kāi)篇指出的區(qū)域發(fā)展五個(gè)方面的問(wèn)題，再加上京津冀的發(fā)展戰(zhàn)略定位，我們能夠看出，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略充分體現(xiàn)了新的發(fā)展理念和多元平衡的發(fā)展目標(biāo)，既有高遠(yuǎn)目標(biāo)，又突出改革、創(chuàng)新與生態(tài)文明等多元目標(biāo)。

此外，在京津冀協(xié)同發(fā)展的推進(jìn)過(guò)程中，我們發(fā)布了規(guī)劃、成立了機(jī)構(gòu)，早在2014年就提出了京津冀協(xié)同發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，包括環(huán)境治理、去落后產(chǎn)能、交通互聯(lián)互通，也就是說(shuō)專(zhuān)注、抓住了核心問(wèn)題、急需解決的問(wèn)題以及有條件解決的問(wèn)題，推進(jìn)了上述三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的突破。同時(shí)，我們還強(qiáng)調(diào)了公共服務(wù)的區(qū)域共建共享，比如北京、河北前后合作辦了幾百所醫(yī)院和學(xué)校，并以此將北京的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向整個(gè)京津冀進(jìn)行擴(kuò)散，尤其是分享給河北的城鄉(xiāng)居民。我們講擴(kuò)散，不僅僅是讓北京的資源向河北擴(kuò)散，更多的是指推動(dòng)整個(gè)區(qū)域乃至全國(guó)的醫(yī)療共享共建水平的提高。

在環(huán)境治理方面，我們?nèi)〉昧肆钊瞬毮康某煽?jī)，北京的藍(lán)天白云回來(lái)了?？梢哉f(shuō)，生態(tài)環(huán)境是所有居民共享的最重要的公共產(chǎn)品。學(xué)校、醫(yī)院等設(shè)施的改善是一個(gè)可以不斷推進(jìn)的過(guò)程。但是，空氣、水、土地的干凈卻是最重要、最基礎(chǔ)的社會(huì)福祉。所以，京津冀的環(huán)境治理成果，是得到了全世界認(rèn)可的。

在這一京津冀協(xié)同發(fā)展過(guò)程中，我們通過(guò)設(shè)立北京城市副中心和雄安新區(qū)，確定了首都功能核心區(qū)，成為優(yōu)化區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的重要舉措。把北京的行政功能遷移到城市副中心，有效減輕了中心城區(qū)的壓力，特別是首都功能核心區(qū)的壓力。實(shí)際上，通過(guò)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的提出，北京的空間有了更加清晰的劃分，同時(shí)與京津冀的大區(qū)域以及另一個(gè)直轄市——天津息息相關(guān)。北京市域也不是“鐵板一塊”，不僅分出了城市副中心，還進(jìn)一步確認(rèn)了城六區(qū)的概念。過(guò)去，北京在規(guī)劃上主要是采取從中間綿延向外“攤大餅”式的建設(shè)策略，逐步形成了現(xiàn)在城六區(qū)的范圍，其中曾經(jīng)的“東西文武”四個(gè)區(qū)改為了東西兩個(gè)城區(qū)，即“首都功能核心區(qū)”，是首都“四個(gè)服務(wù)”職能的主要承載區(qū)。在此基礎(chǔ)上，我們?cè)诤颖痹O(shè)立雄安新區(qū)，其目標(biāo)是十分明確的，那就是“集中疏解承載地”，即通過(guò)分散疏解、集中疏解的方式對(duì)北京的各種批發(fā)業(yè)、印刷業(yè)、一般制造業(yè)進(jìn)行疏解。這些疏解與退出，實(shí)際上更多的是一種由政府推動(dòng)、由市場(chǎng)選擇的市場(chǎng)化行為。此外，對(duì)于一批重要功能，我們采取的是非簡(jiǎn)單分散的、創(chuàng)造有利條件的疏解方法，比如高校、事業(yè)單位、央企等。我們?cè)O(shè)立的雄安新區(qū)是在河北的土地上，這實(shí)際上也是一次用行政手段推動(dòng)區(qū)域均衡發(fā)展的重要舉措，在一定程度上為河北的發(fā)展創(chuàng)造新的動(dòng)力源。所以，我們可以說(shuō)，城市副中心、雄安新區(qū)是北京的“兩翼”，即雄安新區(qū)的建設(shè)既是疏解北京非首都功能的需要，也是北京應(yīng)有的責(zé)任，比如第一批建成的公共服務(wù)就是由北京援建的。這一空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整仍在持續(xù)，從長(zhǎng)期來(lái)看，我們更多地要依靠市場(chǎng)力量，也就是要通過(guò)政策來(lái)啟動(dòng)市場(chǎng)的力量。

與此同時(shí)，北京發(fā)生了哪些變化？我們通過(guò)城市副中心的建設(shè)、疏解非首都功能，實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)非常好的減量成果：一是土地開(kāi)發(fā)進(jìn)入減量階段；二是實(shí)現(xiàn)了城六區(qū)人口減少的調(diào)整目標(biāo)。其外，很重要的一點(diǎn)是，我們通過(guò)推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，不斷發(fā)揮創(chuàng)新探索與先行示范作用，為全國(guó)探索經(jīng)濟(jì)人口密集地區(qū)發(fā)展的新模式。京津冀協(xié)同發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的寶貴經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)秀做法，在全國(guó)范圍內(nèi)得到了推廣，比如國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的關(guān)于“加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式”的一些基于北京市的調(diào)研等。由于“大城市病”是我國(guó)大城市發(fā)展的通病，我們現(xiàn)在特別強(qiáng)調(diào)要在全國(guó)的超大城市治理中關(guān)注“疏解中心城市的非核心功能”。

在此基礎(chǔ)上，我們還強(qiáng)調(diào)：一是調(diào)控中心城市人口規(guī)模，優(yōu)化土地利用方式和人居環(huán)境。比如，我們于2018年成立自然資源部，實(shí)行多規(guī)合一，設(shè)立新的國(guó)土空間規(guī)劃體系。二是在京津冀范圍內(nèi)，控制城市建筑高度，特別是北京城市副中心與雄安新區(qū)，貫徹“不要高樓林立，不要水泥森林，不要玻璃盒子”的要求。比如，雄安新區(qū)的建筑高度原則上不超過(guò)45米，也就是約15層；北京城市副中心則要求不超過(guò)36米，約12層，杜絕了超高層帶來(lái)的防火、結(jié)構(gòu)、供給等安全問(wèn)題。三是注重文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)，防止大拆大建的城市更新和城中村改造?！妒锥脊δ芎诵膮^(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃（街區(qū)層面）（2018年—2035年）》是京津冀協(xié)同發(fā)展中的重要規(guī)劃之一，強(qiáng)調(diào)了東西城區(qū)的首都服務(wù)功能與歷史文化保護(hù)，特別是否定了土地財(cái)政房地產(chǎn)依賴(lài)、大拆大建的更新模式，為中國(guó)城市的存量利用、有機(jī)更新走出了一條新路。

（二）新時(shí)代社會(huì)主要矛盾與“中等收入陷阱”

黨的十九大報(bào)告指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”過(guò)去，我們用了幾十年的社會(huì)主要矛盾表述是“人民不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要”，矛盾的另一面是“落后的生產(chǎn)力”。就現(xiàn)在而言，這一描述已經(jīng)不合時(shí)宜了。隨著改革開(kāi)放以來(lái)的快速發(fā)展，矛盾的兩邊都已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。

黨的十九大報(bào)告用了一個(gè)非常好的描述，特別是“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”最耐人尋味，即我們要回答——什么是美好生活需要、為什么提出美好生活需要等問(wèn)題。改革開(kāi)放40多年來(lái)，中國(guó)人最大的變化就是“人變了”，其變化的最基本指標(biāo)就是我們從人均GDP不到200美元發(fā)展到了人均GDP超過(guò)13000美元，步入了中高收入的行列。這樣一個(gè)GDP變化的背后，就是所謂的“人變了”，也就是人們的生活需求變了，生活方式變了，生活的價(jià)值觀變了……特別是從現(xiàn)在的90后、00后的變化中，我們更能夠體會(huì)中國(guó)發(fā)展、變化之快。反而，一個(gè)人均GDP13000美元的國(guó)家的人民必然要提出關(guān)于美好生活的需要。同時(shí)，矛盾的另一邊則是，我們的生產(chǎn)力雖然不是全球最先進(jìn)的，但也已經(jīng)不再落后，卻存在著不平衡、不充分的問(wèn)題。不平衡、不充分，才是矛盾的核心。所以，黨的十九大對(duì)我國(guó)社會(huì)主要矛盾的重新描述是非常重要的進(jìn)步、非常重要的基礎(chǔ)性判斷，成為我們研究思考京津冀協(xié)同發(fā)展問(wèn)題新的出發(fā)點(diǎn)。

在這一階段，我們還要特別關(guān)注兩件事情：一是2020年，習(xí)近平主席在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上向全世界宣布：中國(guó)將努力在2060年前實(shí)現(xiàn)“碳中和”。實(shí)現(xiàn)“碳中和”的背景是轉(zhuǎn)變發(fā)展模式。也就是說(shuō)，我們今天無(wú)論發(fā)展高科技還是綠色低碳，核心都是怎樣轉(zhuǎn)變發(fā)展模式的問(wèn)題。二是人均GDP13000美元代表我國(guó)已接近“中等收入陷阱”的邊緣。二戰(zhàn)以來(lái)，全球有六七十個(gè)國(guó)家達(dá)到過(guò)這一水平，但至少有一半國(guó)家在這條線上退了回去。所以可以說(shuō)，從全球角度上看民族復(fù)興，跨越“中等收入陷阱”才是真正的難題。對(duì)此，我們必須做好兩個(gè)方面的工作：一是轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展；二是促進(jìn)社會(huì)公平。從本質(zhì)上講，無(wú)論是京津冀協(xié)同發(fā)展，還是“雙碳”戰(zhàn)略、氣候適應(yīng)、共同富裕，都需要我們解決一個(gè)核心問(wèn)題——我國(guó)怎樣實(shí)現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)、跨越“中等收入陷阱”。