李曉江 全國工程勘察設(shè)計大師、京津冀協(xié)同發(fā)展專家咨詢委員會專家

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京津冀協(xié)同發(fā)展是習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰(zhàn)略。這一重大戰(zhàn)略實施十年，在這一過程中，我們不斷觀察、思考、研究。十年過后，我們回過頭來進一步研究京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的意義、價值及其深層次的動力、原因，對于認(rèn)識當(dāng)前和今后一段時間內(nèi)中國的區(qū)域和城市發(fā)展，是一件非常有價值、有意義的事情。此外，京津冀協(xié)同發(fā)展十年來取得成績、進展的背后是一個怎樣的邏輯，我們?yōu)槭裁葱枰┙蚣絽f(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，戰(zhàn)略關(guān)注的問題和未來的發(fā)展趨勢、需求，我國改革開放的發(fā)展規(guī)律、內(nèi)在關(guān)系是什么等等，都是值得深思、越來越重要的話題，尤其需要我們經(jīng)濟、社會、哲學(xué)社科方面的人才參與其中，從專業(yè)的角度去思考。更進一步的是，如果說十年來的京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，其目的是推進區(qū)域和城市的發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，那么，我們必須深入思考轉(zhuǎn)型的原因、邏輯、動力，以及轉(zhuǎn)型的具體類型和過程中的核心要素等問題。

一、找到出發(fā)點：中國怎樣實現(xiàn)持續(xù)增長、跨越“中等收入陷阱”

（一）京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的意義和價值

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是黨的十八大以后以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出的第一個區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，旨在通過疏解北京非首都功能，治理北京“大城市病”，調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)。黨中央關(guān)注空間問題，是黨的十八大以后的一個非常重要的創(chuàng)舉。在黨的十八大以前，我們的決策很少講空間問題，講的區(qū)域也都是大區(qū)域，比如東中西、南北方。可以說，關(guān)于城市群、經(jīng)濟人口密集地區(qū)的區(qū)域戰(zhàn)略是黨的十八大的首創(chuàng)，目的就是探索出一種人口經(jīng)濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成新增長極。上述表述也是黨中央關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展的初衷，實際上也就是一場關(guān)于全國人口經(jīng)濟密集地區(qū)的大改革、大轉(zhuǎn)型的起點，或者說是先行者、探索者、試驗區(qū)。

過去，我們習(xí)慣的規(guī)劃是目標(biāo)式、愿景式、宏偉藍圖式的規(guī)劃，但這也帶來一個爭論，那就是規(guī)劃到底是目標(biāo)導(dǎo)向還是問題導(dǎo)向。黨的十八大以來，我們堅持問題導(dǎo)向，擺脫了多年來區(qū)域與城市發(fā)展過度重視目標(biāo)愿景、忽視問題的價值取向。從《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）開篇指出的區(qū)域發(fā)展五個方面的問題，再加上京津冀的發(fā)展戰(zhàn)略定位，我們能夠看出，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略充分體現(xiàn)了新的發(fā)展理念和多元平衡的發(fā)展目標(biāo)，既有高遠目標(biāo)，又突出改革、創(chuàng)新與生態(tài)文明等多元目標(biāo)。

此外，在京津冀協(xié)同發(fā)展的推進過程中，我們發(fā)布了規(guī)劃、成立了機構(gòu)，早在2014年就提出了京津冀協(xié)同發(fā)展的重點領(lǐng)域，包括環(huán)境治理、去落后產(chǎn)能、交通互聯(lián)互通，也就是說專注、抓住了核心問題、急需解決的問題以及有條件解決的問題，推進了上述三個重點領(lǐng)域的突破。同時，我們還強調(diào)了公共服務(wù)的區(qū)域共建共享，比如北京、河北前后合作辦了幾百所醫(yī)院和學(xué)校，并以此將北京的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向整個京津冀進行擴散，尤其是分享給河北的城鄉(xiāng)居民。我們講擴散，不僅僅是讓北京的資源向河北擴散，更多的是指推動整個區(qū)域乃至全國的醫(yī)療共享共建水平的提高。

在環(huán)境治理方面，我們?nèi)〉昧肆钊瞬毮康某煽?，北京的藍天白云回來了?？梢哉f，生態(tài)環(huán)境是所有居民共享的最重要的公共產(chǎn)品。學(xué)校、醫(yī)院等設(shè)施的改善是一個可以不斷推進的過程。但是，空氣、水、土地的干凈卻是最重要、最基礎(chǔ)的社會福祉。所以，京津冀的環(huán)境治理成果，是得到了全世界認(rèn)可的。

在這一京津冀協(xié)同發(fā)展過程中，我們通過設(shè)立北京城市副中心和雄安新區(qū)，確定了首都功能核心區(qū)，成為優(yōu)化區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的重要舉措。把北京的行政功能遷移到城市副中心，有效減輕了中心城區(qū)的壓力，特別是首都功能核心區(qū)的壓力。實際上，通過京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的提出，北京的空間有了更加清晰的劃分，同時與京津冀的大區(qū)域以及另一個直轄市——天津息息相關(guān)。北京市域也不是“鐵板一塊”，不僅分出了城市副中心，還進一步確認(rèn)了城六區(qū)的概念。過去，北京在規(guī)劃上主要是采取從中間綿延向外“攤大餅”式的建設(shè)策略，逐步形成了現(xiàn)在城六區(qū)的范圍，其中曾經(jīng)的“東西文武”四個區(qū)改為了東西兩個城區(qū)，即“首都功能核心區(qū)”，是首都“四個服務(wù)”職能的主要承載區(qū)。在此基礎(chǔ)上，我們在河北設(shè)立雄安新區(qū)，其目標(biāo)是十分明確的，那就是“集中疏解承載地”，即通過分散疏解、集中疏解的方式對北京的各種批發(fā)業(yè)、印刷業(yè)、一般制造業(yè)進行疏解。這些疏解與退出，實際上更多的是一種由政府推動、由市場選擇的市場化行為。此外，對于一批重要功能，我們采取的是非簡單分散的、創(chuàng)造有利條件的疏解方法，比如高校、事業(yè)單位、央企等。我們設(shè)立的雄安新區(qū)是在河北的土地上，這實際上也是一次用行政手段推動區(qū)域均衡發(fā)展的重要舉措，在一定程度上為河北的發(fā)展創(chuàng)造新的動力源。所以，我們可以說，城市副中心、雄安新區(qū)是北京的“兩翼”，即雄安新區(qū)的建設(shè)既是疏解北京非首都功能的需要，也是北京應(yīng)有的責(zé)任，比如第一批建成的公共服務(wù)就是由北京援建的。這一空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整仍在持續(xù)，從長期來看，我們更多地要依靠市場力量，也就是要通過政策來啟動市場的力量。

與此同時，北京發(fā)生了哪些變化？我們通過城市副中心的建設(shè)、疏解非首都功能，實現(xiàn)了兩個非常好的減量成果：一是土地開發(fā)進入減量階段；二是實現(xiàn)了城六區(qū)人口減少的調(diào)整目標(biāo)。其外，很重要的一點是，我們通過推進京津冀協(xié)同發(fā)展，不斷發(fā)揮創(chuàng)新探索與先行示范作用，為全國探索經(jīng)濟人口密集地區(qū)發(fā)展的新模式。京津冀協(xié)同發(fā)展過程中產(chǎn)生的寶貴經(jīng)驗和優(yōu)秀做法，在全國范圍內(nèi)得到了推廣，比如國家發(fā)改委發(fā)布的關(guān)于“加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式”的一些基于北京市的調(diào)研等。由于“大城市病”是我國大城市發(fā)展的通病，我們現(xiàn)在特別強調(diào)要在全國的超大城市治理中關(guān)注“疏解中心城市的非核心功能”。

在此基礎(chǔ)上，我們還強調(diào)：一是調(diào)控中心城市人口規(guī)模，優(yōu)化土地利用方式和人居環(huán)境。比如，我們于2018年成立自然資源部，實行多規(guī)合一，設(shè)立新的國土空間規(guī)劃體系。二是在京津冀范圍內(nèi)，控制城市建筑高度，特別是北京城市副中心與雄安新區(qū)，貫徹“不要高樓林立，不要水泥森林，不要玻璃盒子”的要求。比如，雄安新區(qū)的建筑高度原則上不超過45米，也就是約15層；北京城市副中心則要求不超過36米，約12層，杜絕了超高層帶來的防火、結(jié)構(gòu)、供給等安全問題。三是注重文化與自然遺產(chǎn)保護，防止大拆大建的城市更新和城中村改造?！妒锥脊δ芎诵膮^(qū)控制性詳細規(guī)劃（街區(qū)層面）（2018年—2035年）》是京津冀協(xié)同發(fā)展中的重要規(guī)劃之一，強調(diào)了東西城區(qū)的首都服務(wù)功能與歷史文化保護，特別是否定了土地財政房地產(chǎn)依賴、大拆大建的更新模式，為中國城市的存量利用、有機更新走出了一條新路。

（二）新時代社會主要矛盾與“中等收入陷阱”

黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”過去，我們用了幾十年的社會主要矛盾表述是“人民不斷增長的物質(zhì)文化需要”，矛盾的另一面是“落后的生產(chǎn)力”。就現(xiàn)在而言，這一描述已經(jīng)不合時宜了。隨著改革開放以來的快速發(fā)展，矛盾的兩邊都已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。

黨的十九大報告用了一個非常好的描述，特別是“人民日益增長的美好生活需要”最耐人尋味，即我們要回答——什么是美好生活需要、為什么提出美好生活需要等問題。改革開放40多年來，中國人最大的變化就是“人變了”，其變化的最基本指標(biāo)就是我們從人均GDP不到200美元發(fā)展到了人均GDP超過13000美元，步入了中高收入的行列。這樣一個GDP變化的背后，就是所謂的“人變了”，也就是人們的生活需求變了，生活方式變了，生活的價值觀變了……特別是從現(xiàn)在的90后、00后的變化中，我們更能夠體會中國發(fā)展、變化之快。反而，一個人均GDP13000美元的國家的人民必然要提出關(guān)于美好生活的需要。同時，矛盾的另一邊則是，我們的生產(chǎn)力雖然不是全球最先進的，但也已經(jīng)不再落后，卻存在著不平衡、不充分的問題。不平衡、不充分，才是矛盾的核心。所以，黨的十九大對我國社會主要矛盾的重新描述是非常重要的進步、非常重要的基礎(chǔ)性判斷，成為我們研究思考京津冀協(xié)同發(fā)展問題新的出發(fā)點。

在這一階段，我們還要特別關(guān)注兩件事情：一是2020年，習(xí)近平主席在聯(lián)合國大會上向全世界宣布：中國將努力在2060年前實現(xiàn)“碳中和”。實現(xiàn)“碳中和”的背景是轉(zhuǎn)變發(fā)展模式。也就是說，我們今天無論發(fā)展高科技還是綠色低碳，核心都是怎樣轉(zhuǎn)變發(fā)展模式的問題。二是人均GDP13000美元代表我國已接近“中等收入陷阱”的邊緣。二戰(zhàn)以來，全球有六七十個國家達到過這一水平，但至少有一半國家在這條線上退了回去。所以可以說，從全球角度上看民族復(fù)興，跨越“中等收入陷阱”才是真正的難題。對此，我們必須做好兩個方面的工作：一是轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展；二是促進社會公平。從本質(zhì)上講，無論是京津冀協(xié)同發(fā)展，還是“雙碳”戰(zhàn)略、氣候適應(yīng)、共同富裕，都需要我們解決一個核心問題——我國怎樣實現(xiàn)持續(xù)增長、跨越“中等收入陷阱”。