（二）京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的新要求

中共中央政治局2015年4月30日召開會(huì)議，審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）。對(duì)于京津冀的整體定位，《規(guī)劃綱要》提出了四個(gè)方面的內(nèi)容：一是以首都為核心的世界級(jí)城市群，其重點(diǎn)是以首都為核心，也就是有別于其他世界級(jí)城市群的地方；二是區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)，這是立足于國家層面的；三是全國創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長新引擎，即以北京國際科創(chuàng)中心的雄厚基礎(chǔ)為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)的是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)；四是生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)，即以京津冀地區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量為主要導(dǎo)向，關(guān)注的是首都功能的發(fā)揮。此外，《規(guī)劃綱要》還特別強(qiáng)調(diào)，要“以有序疏解北京非首都功能、解決北京‘大城市病’為基本出發(fā)點(diǎn)”，這是京津冀協(xié)同發(fā)展的主要目的之一。從這一點(diǎn)出發(fā)，我們也能夠理解為什么習(xí)近平總書記三次重要講話都特別強(qiáng)調(diào)了“疏解”與“承接”，以及“兩翼”怎樣發(fā)展、做好承接。

第一，明確三省市的功能定位。北京是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心。天津是全國先進(jìn)制造研發(fā)基地、北方國際航運(yùn)核心區(qū)、金融創(chuàng)新運(yùn)營示范區(qū)、改革開放先行區(qū)。河北是全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)試驗(yàn)區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)。

第二，優(yōu)化京津冀區(qū)域空間結(jié)構(gòu)布局。京津冀區(qū)域空間結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“一、二、三、四、多”的特點(diǎn)。其中，“一核”是北京，有序疏解北京非首都功能、優(yōu)化提升首都核心功能、解決北京“大城市病”問題是京津冀協(xié)同發(fā)展的首要任務(wù)；“雙城”是北京、天津，這是京津冀協(xié)同發(fā)展的主要引擎，要進(jìn)一步強(qiáng)化京津聯(lián)動(dòng)，全方位拓展合作廣度和深度，加快實(shí)現(xiàn)同城化發(fā)展，共同發(fā)揮高端引領(lǐng)和輻射帶動(dòng)作用；“三軸”是京津（北京—天津）、京保石（北京—保定—石家莊）、京唐秦（北京—唐山—秦皇島）三個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶和城鎮(zhèn)聚集軸，這是支撐京津冀協(xié)同發(fā)展的主體框架；“四區(qū)”是中部核心功能區(qū)（北京、天津、廊坊、保定等平原地區(qū)）、東部濱海發(fā)展區(qū)（秦皇島、唐山、天津?yàn)I海新區(qū)、滄州等）、南部功能拓展區(qū)（石家莊、衡水、邢臺(tái)、邯鄲等）和西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)（承德、張家口等），每個(gè)功能區(qū)都有明確的空間范圍和發(fā)展重點(diǎn)；“多節(jié)點(diǎn)”包括石家莊、唐山、保定、邯鄲等區(qū)域性中心城市和張家口、承德、廊坊、秦皇島、滄州、邢臺(tái)、衡水等節(jié)點(diǎn)城市，重點(diǎn)是提高其城市綜合承載能力和服務(wù)能力，有序推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和人口聚集。

第三，致力于疏解北京非首都功能。黨的十九大報(bào)告指出：“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子’推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)。”作為疏解對(duì)象、首都的北京，是一座擁有近2200萬人口的超大城市，具有政治功能、軍事功能、外交功能、經(jīng)濟(jì)功能、文化功能，在一定程度上先天具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，也就導(dǎo)致了人口、功能更容易集聚。面對(duì)過度集聚帶來的人口、資源、環(huán)境矛盾，我們必須進(jìn)行城市功能的疏解，主要包括特定產(chǎn)業(yè)功能與部分社會(huì)功能的轉(zhuǎn)移。解決好疏解的問題，一方面可以緩解北京的人口、資源、環(huán)境矛盾，另一方面也可以帶動(dòng)周邊的發(fā)展，形成溢出效應(yīng)。所以，疏解本身和承接就是一對(duì)相互對(duì)應(yīng)的關(guān)系。

在這一過程中，《規(guī)劃綱要》提出了四個(gè)方面的疏解對(duì)象：一是一般性產(chǎn)業(yè)特別是高消耗產(chǎn)業(yè)；二是區(qū)域性物流基地、區(qū)域性專業(yè)市場等部分第三產(chǎn)業(yè)；三是部分教育、醫(yī)療、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等社會(huì)公共服務(wù)功能；四是部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)總部等。疏解區(qū)域有兩種：向中心城區(qū)以外但局限在北京市域范圍內(nèi)疏解，如城市副中心；向北京市域以外的地區(qū)疏解，如雄安新區(qū)。疏解方式分為分散疏解和集中疏解。北京產(chǎn)業(yè)空間布局調(diào)整應(yīng)在強(qiáng)化首都核心功能的同時(shí)，重點(diǎn)疏解和引導(dǎo)非首都核心功能的轉(zhuǎn)移，將中心城區(qū)過度集中的產(chǎn)業(yè)功能向郊區(qū)及周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移，帶動(dòng)區(qū)域功能格局的整體優(yōu)化。

第四，著力推進(jìn)三大重點(diǎn)領(lǐng)域的率先協(xié)同。三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域包括：一是交通一體化，重點(diǎn)是建設(shè)高效密集軌道交通網(wǎng)，完善便捷通暢公路交通網(wǎng)，打通國家高速公路“斷頭路”，全面消除跨區(qū)域國省干線“瓶頸路段”，加快構(gòu)建現(xiàn)代化的津冀港口群，打造國際一流的航空樞紐，加快北京大興國際機(jī)場建設(shè)，大力發(fā)展公交優(yōu)先的城市交通，提升交通智能化管理水平，提升區(qū)域一體化運(yùn)輸服務(wù)水平，發(fā)展安全綠色可持續(xù)交通；二是生態(tài)環(huán)境保護(hù)，原則是統(tǒng)一規(guī)劃、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合管理、改革創(chuàng)新、協(xié)同互助，重點(diǎn)是聯(lián)防聯(lián)控環(huán)境污染，建立一體化的環(huán)境準(zhǔn)入和退出機(jī)制，加強(qiáng)環(huán)境污染治理，實(shí)施清潔水行動(dòng)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，謀劃建設(shè)一批環(huán)首都國家公園和森林公園，積極應(yīng)對(duì)氣候變化；三是產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移，重點(diǎn)是明確產(chǎn)業(yè)定位和方向，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)接，加強(qiáng)三省市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃銜接，制定京津冀產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，加快津冀承接平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)作等。

第五，共同打造京津冀區(qū)域創(chuàng)新共同體。一要強(qiáng)化協(xié)同創(chuàng)新支撐。北京主要是原始創(chuàng)新策源地、技術(shù)創(chuàng)新總部聚集地、科技成果交易核心區(qū)和全球高端創(chuàng)新型人才中心。天津主要是技術(shù)研發(fā)及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化基地、創(chuàng)新型中小企業(yè)集聚創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)示范區(qū)。河北主要是科技支撐產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的示范區(qū)、高端成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化集聚區(qū)。二要完善區(qū)域創(chuàng)新體系。實(shí)際上，京津冀地區(qū)的科技創(chuàng)新資源分布是不均衡的，我們不可能在短期之內(nèi)實(shí)現(xiàn)其均衡化，那就需要充分發(fā)揮北京科技創(chuàng)新資源的輻射帶動(dòng)作用。三要整合區(qū)域創(chuàng)新資源。我們要大力加強(qiáng)河北的高等教育發(fā)展建設(shè)，特別是要以雄安新區(qū)建設(shè)、北京部分高校的轉(zhuǎn)移落戶為契機(jī)，進(jìn)一步推進(jìn)整個(gè)區(qū)域科技創(chuàng)新資源的重整。

第六，相繼提出河北雄安新區(qū)和北京城市副中心“新兩翼”建設(shè)?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃（2016年—2035年）》首次提出，北京城市副中心和河北雄安新區(qū)形成北京新的兩翼。中共中央、國務(wù)院關(guān)于對(duì)《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》的批復(fù)中進(jìn)一步明確了“雄安新區(qū)作為北京非首都功能疏解集中承載地，與北京城市副中心形成北京新的兩翼”。

北京城市副中心的定位有三：一是國際一流和諧宜居之都示范區(qū)；二是京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)；三是新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)。北京城市副中心是服務(wù)首都和承接首都城市功能的重要空間載體，并將著力發(fā)展公共行政、商務(wù)服務(wù)、文化旅游和科技創(chuàng)新四大功能。

雄安新區(qū)是北京非首都功能疏解集中承載地，是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的全國樣板和建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的新引擎，更是貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)。中共中央、國務(wù)院對(duì)《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》的批復(fù)明確要“著眼建設(shè)北京非首都功能疏解集中承載地，創(chuàng)造‘雄安質(zhì)量’和成為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的全國樣板，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的新引擎”，“建設(shè)成為綠色生態(tài)宜居新城區(qū)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展引領(lǐng)區(qū)、協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)、開放發(fā)展先行區(qū)，努力打造貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)”；同時(shí)提出了“科學(xué)構(gòu)建城市空間布局”、“合理確定城市規(guī)模”、“有序承接北京非首都功能疏解”等具體要求?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》在第三十一章“深入實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略”第一節(jié)“加快推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展”提出：“緊抓疏解北京非首都功能‘牛鼻子’，構(gòu)建功能疏解政策體系，實(shí)施一批標(biāo)志性疏解項(xiàng)目。高質(zhì)量建設(shè)北京城市副中心，促進(jìn)與河北省三河、香河、大廠三縣市一體化發(fā)展。推動(dòng)天津?yàn)I海新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，支持張家口首都水源涵養(yǎng)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)建設(shè)。提高北京科技創(chuàng)新中心基礎(chǔ)研究和原始創(chuàng)新能力，發(fā)揮中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)先行先試作用，推動(dòng)京津冀產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈深度融合。基本建成軌道上的京津冀，提高機(jī)場群港口群協(xié)同水平。深化大氣污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治，強(qiáng)化華北地下水超采及地面沉降綜合治理。”