【資政場】

建立國家公園體制，是推動我國生態(tài)文明體制改革的一項重大制度創(chuàng)新。當(dāng)前，我國國家公園建設(shè)取得重大進(jìn)展：國家公園建設(shè)的整體規(guī)劃布局已經(jīng)形成；國家公園體制的基本制度已具雛形；首批正式設(shè)立的武夷山國家公園、海南熱帶雨林國家公園、東北虎豹國家公園等5個國家公園已初顯“生命共同體”的巨大綜合效益；各地探索國家公園具體建設(shè)路徑和發(fā)展模式的實踐成果豐碩。在法治軌道上推進(jìn)國家公園體制建設(shè)，是充分發(fā)揮法治引領(lǐng)保障作用，進(jìn)一步推動國家公園體制改革創(chuàng)新的必然要求。

類別化保護(hù)向體系化保護(hù)轉(zhuǎn)型

以往我國對自然保護(hù)地主要采用類別化保護(hù)，即按照保護(hù)對象的環(huán)境要素分別形成諸如草原公園、自然保護(hù)區(qū)、自然與文化遺產(chǎn)等不同類型的保護(hù)地。由于各保護(hù)地類型設(shè)置依托不同權(quán)屬部門，客觀上存在重疊設(shè)置、多頭管理、權(quán)責(zé)不明等問題。

國家公園體制建設(shè)，基本目標(biāo)就在于實現(xiàn)自然保護(hù)地“體系化保護(hù)”的重大轉(zhuǎn)型，其內(nèi)涵豐富：

一是實現(xiàn)保護(hù)對象體系化，即以保護(hù)區(qū)域的生態(tài)價值為中心，將各保護(hù)區(qū)域統(tǒng)一進(jìn)行梳理調(diào)整和歸類，形成以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充，并相應(yīng)賦予不同保護(hù)級別的自然保護(hù)地分類系統(tǒng)。

二是實現(xiàn)劃定標(biāo)準(zhǔn)和保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的體系化轉(zhuǎn)型，即按照保護(hù)區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價值和管理目標(biāo)，制定三級分類標(biāo)準(zhǔn)，并設(shè)定不同的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。國家公園以“國家代表性”“原真性”“完整性”為生態(tài)價值標(biāo)準(zhǔn)，在管理目標(biāo)和保護(hù)級別上采取最嚴(yán)格保護(hù)。

三是實現(xiàn)功能定位體系化轉(zhuǎn)型，即堅持生態(tài)保護(hù)第一，統(tǒng)籌保護(hù)和發(fā)展，以分級管理、分區(qū)管控為支撐實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一。國家公園根據(jù)功能定位進(jìn)行合理分區(qū)，劃為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)，實行分區(qū)管控。

形成激勵相融的生態(tài)保護(hù)制度

在法治軌道上推進(jìn)國家公園體制建設(shè)的核心，在于理順生態(tài)文明保護(hù)的各類重大關(guān)系，形成激勵相容的生態(tài)保護(hù)制度。

建設(shè)多元而廣泛的社會參與機制，協(xié)調(diào)自然保護(hù)地責(zé)任主體與社會公眾之間的關(guān)系。公眾參與國家公園建設(shè)體現(xiàn)了“共建、共治、共享”的公益性理念，能夠提高政府決策的民主化和科學(xué)化，提升公眾的生態(tài)文化自信和民族自豪感。

嚴(yán)格落實生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)制度，踐行正確的綠色政績觀，形成自然保護(hù)地建設(shè)管理不同責(zé)任主體之間的良性協(xié)作。

健全生態(tài)保護(hù)補償制度，降低人類活動對國家公園生態(tài)系統(tǒng)的負(fù)面影響，協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)鼐用裆钆c自然保護(hù)地發(fā)展之間的關(guān)系。

建立健全特許經(jīng)營制度，兼顧資源利用效率和生態(tài)保護(hù)目標(biāo)。在確保分區(qū)功能得到保障和實現(xiàn)的前提下，依法允許開展特定經(jīng)營項目，有利于完善發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系，實現(xiàn)生態(tài)為民的目標(biāo)。

提升法治建設(shè)實效

明晰我國國家公園法律體系的功能定位。國家層面，以國家公園法為基礎(chǔ)的法律文件，應(yīng)主要就國家公園的功能定位、保護(hù)目標(biāo)、遴選標(biāo)準(zhǔn)、管理體制、資金保障、事權(quán)配置等形成統(tǒng)一規(guī)定。同時，應(yīng)制定國家公園管理的技術(shù)規(guī)范，為國家公園的統(tǒng)一設(shè)置、分級管理、分區(qū)管控奠定基礎(chǔ)。地方立法則應(yīng)側(cè)重對需要地方自主決定的特殊性事務(wù)進(jìn)行規(guī)定，為特定國家公園的管理運作更適應(yīng)地方實際提供保障。

探索聯(lián)合執(zhí)法、委托執(zhí)法等多種模式，是中國特色國家公園體制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。如海南熱帶雨林國家公園創(chuàng)建了扁平化的國家公園管理體制和雙重管理的國家公園綜合執(zhí)法管理機制，武夷山國家公園則創(chuàng)新性增設(shè)了“國家公園監(jiān)管”這一執(zhí)法類別。

加大國家公園的司法保護(hù)力度。國家公園跨行政區(qū)劃和體系化保護(hù)的特點，對司法保護(hù)的區(qū)域協(xié)同、創(chuàng)新能動等方面提出了更高要求。在最高人民法院統(tǒng)籌指導(dǎo)下，多地人民法院已聯(lián)合成立國家公園司法保護(hù)協(xié)作聯(lián)盟。在此基礎(chǔ)上，建議積極探索建立專門化國家公園生態(tài)資源審判機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，推動構(gòu)建環(huán)境資源案件審理統(tǒng)一規(guī)則，探索預(yù)防性公益訴訟、多元糾紛解決等方式。

（作者：羅瑞芳 張真理，均系北京市習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員）