為保障糧食有效供給，確保國家糧食安全，提高防范和抵御糧食安全風險能力，維護經濟社會穩(wěn)定，維護國家安全，糧食安全保障法草案于6月26日提請十四屆全國人大常委會第三次會議審議。這是該草案首次提請全國人大常委會會議審議。草案共11章69條，明確規(guī)定國家糧食安全工作堅持中國共產黨的領導，貫徹總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，實施以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略。當前我國糧食安全形勢總體較好，糧食連年豐收，庫存充足，市場供應充裕。與此同時，我國糧食需求剛性增長，糧食安全仍面臨耕地總量少、質量總體不高，糧食穩(wěn)產增產難度加大、儲備體制機制有待健全、流通體系有待完善、加工能力有待提升、應急保障有待加強、節(jié)約減損有待規(guī)范等諸多問題挑戰(zhàn)。因此，在此背景下，必須把確保重要農產品特別是糧食供給作為首要任務，把提高農業(yè)綜合生產能力放在更加突出的位置，把“藏糧于地、藏糧于技”真正落實到位，對推動解決上述問題具有重大意義。

“藏糧于地”戰(zhàn)略實施面臨的困難

“藏糧于地”，核心在地，地是保障糧食安全的基礎。隨著城市化和工業(yè)化的非均衡發(fā)展，我國人、地、糧的空間分化與集聚趨勢不斷加劇，“藏糧于地”面臨3個方面困難。

一是耕地面積持續(xù)減少，耕地質量不斷下降。隨著我國城鎮(zhèn)化進程加快，耕地資源不斷受到擠壓，根據國土“三調”數據顯示，我國耕地總面積19.18億畝，較2009年凈減少1.13億畝。雖然我國一直以來實施耕地占補平衡政策，但由于耕地后備資源不足和缺乏有效管護，占補平衡政策執(zhí)行走樣，有的地方補充耕地“重量不重質”，存在“占優(yōu)補劣”“占水田補旱田”現象；有的地方為了完成新增耕地指標，出現“耕地上山”“耕地下河”“沙地和濕地上造耕地”，以及“退耕還林與退林還耕來回翻燒餅”等一系列亂象，嚴重影響糧食綜合產能。

二是耕地“非糧化”“非農化”形勢嚴峻。隨著農業(yè)生產成本不斷上漲，種植糧食收益不高，在無法通過大面積機械化種植方式來降低成本的情況下，種糧收益遠不及外出打工所得，從而使農民失去了種糧積極性。一方面，一些地方為了追求經濟效益采取在耕地上植樹造林、挖湖造景、發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚等“非農化”“非糧化”種植方式；另一方面，大量農村人口進城打工，農村勞動力持續(xù)流失，加劇土地撂荒。

三是資源時空分配不均、水資源面臨短缺。隨著經濟社會發(fā)展和工業(yè)化、城市化水平不斷提高，糧食生產對水資源需求會進一步加劇，短缺的水資源已經成為糧食生產可持續(xù)發(fā)展的最大威脅，我國水資源時空分配不均，尤其是隨著糧食生產中心不斷北移，北方缺水與糧食種植用水的矛盾日益突出，全國13個糧食主產省份面臨水資源不足，將影響糧食產量。

“藏糧于技”戰(zhàn)略實施面臨的挑戰(zhàn)

“藏糧于技”，核心在技，科技創(chuàng)新是農業(yè)發(fā)展的根本出路，更是把握糧食安全主動權的關鍵支撐。“藏糧于技”戰(zhàn)略實施主要在良種化、信息化、機械化3個方面面臨挑戰(zhàn)。

一是農業(yè)良種化創(chuàng)新不足特別是原創(chuàng)性成果缺乏。雖然目前我國在稻谷、小麥等口糧作物上種業(yè)創(chuàng)新取得了顯著成效，但在核心技術創(chuàng)新和優(yōu)良品種培育等方面仍存在弱項，一些蔬菜品種種子長期依賴進口。原因主要是農業(yè)科技創(chuàng)新各方投入不足，缺乏科技創(chuàng)新領軍人才。加之科研力量分散、同質化問題突出，造成資源重復浪費，難以形成聚合效應。

二是農業(yè)信息化應用和智慧農業(yè)發(fā)展緩慢。由于我國農業(yè)科技起步晚、自主研發(fā)能力不足、農業(yè)基礎設施薄弱、缺乏高素質的從業(yè)隊伍等原因，我國農業(yè)生產特別是糧食生產在信息化、智能化、網絡化應用不足，大數據體系尚未搭建完成，信息化與農業(yè)生產未能實現深度融合。

三是農業(yè)機械化水平仍需進一步提升。我國農村大部分農業(yè)生產者文化程度不高，對農業(yè)科技推廣應用難度較大，加之受有的地方資金和人員保障不足等因素影響，造成高端農業(yè)機械化裝備不足，特定區(qū)域糧食生產的機械化，糧食產收、加工等生產環(huán)節(jié)的機械化，種業(yè)生產的機械化方面尚顯不足，需要通過提升農業(yè)工業(yè)技術來解決。

落實“兩藏”戰(zhàn)略實施的政策與建議

糧食安全不僅面臨著“地”和“技”兩個方面的挑戰(zhàn)，還面臨著自然災害風險等傳統(tǒng)風險和突發(fā)公共事件等新型風險，并且兩類風險對糧食安全的影響不是孤立存在，容易疊加累積形成系統(tǒng)性風險，這也對我國應對糧食安全風險提出了更高要求。

堅持耕地數量和質量并重，全面提升糧食產量。一是嚴格落實18億畝耕地保護紅線，科學劃定管控邊界，加強耕地保護督察和執(zhí)法監(jiān)督，貫徹落實好耕地占補平衡政策，提升耕地質量。二是牢固樹立“讓農民種糧有錢掙”的工作理念和政策導向，激發(fā)農民種糧積極性，有效遏制土地“撂荒”蔓延，對現存耕地“非農化”“非糧化”等問題，因地制宜開展引導措施增加種糧面積。三是加強高標準農田建設和保護，在擴面、提單、提質上全面發(fā)力，構建科學合理的生產生態(tài)發(fā)展區(qū)域布局。同時，不斷完善水利設施，加快灌區(qū)續(xù)建配套與現代化高效節(jié)水改造，實現農業(yè)生產水資源科學高效利用。

堅持農業(yè)科技自主創(chuàng)新，實現科技興農強農。首先，補齊種業(yè)技術短板。堅持以我為主，建立科學高效的農業(yè)科技創(chuàng)新體系，推動全國農業(yè)科技創(chuàng)新資源“一盤棋”，實現資源整合。同時，構建科技創(chuàng)新財政投入、信貸支持等長效機制，調動科研積極性，構建種業(yè)創(chuàng)新良好氛圍。其次，加強農業(yè)信息化應用。加快農業(yè)農村大數據中心建設，推動大數據、區(qū)塊鏈、5G、人工智能、物聯網、智慧氣象等現代信息技術在農業(yè)領域的應用，發(fā)展智慧農業(yè)、數字農業(yè)。最后，大力推動農業(yè)技術推廣。優(yōu)化農技推廣機構布局和農技推廣隊伍，創(chuàng)新農業(yè)科技推廣方式方法，結合當地實際因地制宜有針對性地推廣不同的技術項目，實現農業(yè)技術推廣方法多樣化、多元化，提高推廣效率。

不斷豐富應對糧食安全的政策工具箱。糧食安全涉及生產、購銷、運輸、存儲、加工、使用等多個環(huán)節(jié)和多個產業(yè)鏈，要統(tǒng)籌運用好市場和政策兩種工具，進行工具疊加，實現優(yōu)勢互補，發(fā)揮工具箱的最大優(yōu)勢。一是運用好市場工具，統(tǒng)籌抓好和引導糧食市場化收購，確保糧食國內市場與國際市場的有效銜接，通過增強全球糧食供應鏈管理能力，拓展糧食進口來源渠道，掌握糧食進口主動權，增強糧食定價話語權。二是運用好政策工具，不斷完善糧食政策收儲制度，發(fā)揮政府儲備糧吞吐調節(jié)作用，彌補因市場失靈而造成的資源錯配。同時，運用好種糧財政補貼機制，創(chuàng)新并完善財政、金融與稅收支持優(yōu)惠政策，不斷引導擴大糧食種植面積，提升糧食產量。三是建立糧食安全風險預警機制，在國家和省級層面設立相應的預警中心，省級以下設立信息采集站（點），通過全天候全過程監(jiān)測、收集和整理糧食相關數據，定期發(fā)送糧食風險分析報告，并通過比對分析發(fā)出糧食預警信號，及時排除糧食安全風險隱患，實現科學有效管理糧食安全問題。

（作者系審計署西安特派辦特派員）