為保障糧食有效供給，確保國家糧食安全，提高防范和抵御糧食安全風(fēng)險(xiǎn)能力，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)國家安全，糧食安全保障法草案于6月26日提請(qǐng)十四屆全國人大常委會(huì)第三次會(huì)議審議。這是該草案首次提請(qǐng)全國人大常委會(huì)會(huì)議審議。草案共11章69條，明確規(guī)定國家糧食安全工作堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，實(shí)施以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略。當(dāng)前我國糧食安全形勢(shì)總體較好，糧食連年豐收，庫存充足，市場(chǎng)供應(yīng)充裕。與此同時(shí)，我國糧食需求剛性增長，糧食安全仍面臨耕地總量少、質(zhì)量總體不高，糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)難度加大、儲(chǔ)備體制機(jī)制有待健全、流通體系有待完善、加工能力有待提升、應(yīng)急保障有待加強(qiáng)、節(jié)約減損有待規(guī)范等諸多問題挑戰(zhàn)。因此，在此背景下，必須把確保重要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食供給作為首要任務(wù)，把提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力放在更加突出的位置，把“藏糧于地、藏糧于技”真正落實(shí)到位，對(duì)推動(dòng)解決上述問題具有重大意義。

“藏糧于地”戰(zhàn)略實(shí)施面臨的困難

“藏糧于地”，核心在地，地是保障糧食安全的基礎(chǔ)。隨著城市化和工業(yè)化的非均衡發(fā)展，我國人、地、糧的空間分化與集聚趨勢(shì)不斷加劇，“藏糧于地”面臨3個(gè)方面困難。

一是耕地面積持續(xù)減少，耕地質(zhì)量不斷下降。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，耕地資源不斷受到擠壓，根據(jù)國土“三調(diào)”數(shù)據(jù)顯示，我國耕地總面積19.18億畝，較2009年凈減少1.13億畝。雖然我國一直以來實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡政策，但由于耕地后備資源不足和缺乏有效管護(hù)，占補(bǔ)平衡政策執(zhí)行走樣，有的地方補(bǔ)充耕地“重量不重質(zhì)”，存在“占優(yōu)補(bǔ)劣”“占水田補(bǔ)旱田”現(xiàn)象；有的地方為了完成新增耕地指標(biāo)，出現(xiàn)“耕地上山”“耕地下河”“沙地和濕地上造耕地”，以及“退耕還林與退林還耕來回翻燒餅”等一系列亂象，嚴(yán)重影響糧食綜合產(chǎn)能。

二是耕地“非糧化”“非農(nóng)化”形勢(shì)嚴(yán)峻。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷上漲，種植糧食收益不高，在無法通過大面積機(jī)械化種植方式來降低成本的情況下，種糧收益遠(yuǎn)不及外出打工所得，從而使農(nóng)民失去了種糧積極性。一方面，一些地方為了追求經(jīng)濟(jì)效益采取在耕地上植樹造林、挖湖造景、發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚等“非農(nóng)化”“非糧化”種植方式；另一方面，大量農(nóng)村人口進(jìn)城打工，農(nóng)村勞動(dòng)力持續(xù)流失，加劇土地撂荒。

三是資源時(shí)空分配不均、水資源面臨短缺。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和工業(yè)化、城市化水平不斷提高，糧食生產(chǎn)對(duì)水資源需求會(huì)進(jìn)一步加劇，短缺的水資源已經(jīng)成為糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的最大威脅，我國水資源時(shí)空分配不均，尤其是隨著糧食生產(chǎn)中心不斷北移，北方缺水與糧食種植用水的矛盾日益突出，全國13個(gè)糧食主產(chǎn)省份面臨水資源不足，將影響糧食產(chǎn)量。

“藏糧于技”戰(zhàn)略實(shí)施面臨的挑戰(zhàn)

“藏糧于技”，核心在技，科技創(chuàng)新是農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本出路，更是把握糧食安全主動(dòng)權(quán)的關(guān)鍵支撐。“藏糧于技”戰(zhàn)略實(shí)施主要在良種化、信息化、機(jī)械化3個(gè)方面面臨挑戰(zhàn)。

一是農(nóng)業(yè)良種化創(chuàng)新不足特別是原創(chuàng)性成果缺乏。雖然目前我國在稻谷、小麥等口糧作物上種業(yè)創(chuàng)新取得了顯著成效，但在核心技術(shù)創(chuàng)新和優(yōu)良品種培育等方面仍存在弱項(xiàng)，一些蔬菜品種種子長期依賴進(jìn)口。原因主要是農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新各方投入不足，缺乏科技創(chuàng)新領(lǐng)軍人才。加之科研力量分散、同質(zhì)化問題突出，造成資源重復(fù)浪費(fèi)，難以形成聚合效應(yīng)。

二是農(nóng)業(yè)信息化應(yīng)用和智慧農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢。由于我國農(nóng)業(yè)科技起步晚、自主研發(fā)能力不足、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、缺乏高素質(zhì)的從業(yè)隊(duì)伍等原因，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)在信息化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化應(yīng)用不足，大數(shù)據(jù)體系尚未搭建完成，信息化與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)未能實(shí)現(xiàn)深度融合。

三是農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平仍需進(jìn)一步提升。我國農(nóng)村大部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者文化程度不高，對(duì)農(nóng)業(yè)科技推廣應(yīng)用難度較大，加之受有的地方資金和人員保障不足等因素影響，造成高端農(nóng)業(yè)機(jī)械化裝備不足，特定區(qū)域糧食生產(chǎn)的機(jī)械化，糧食產(chǎn)收、加工等生產(chǎn)環(huán)節(jié)的機(jī)械化，種業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化方面尚顯不足，需要通過提升農(nóng)業(yè)工業(yè)技術(shù)來解決。

落實(shí)“兩藏”戰(zhàn)略實(shí)施的政策與建議

糧食安全不僅面臨著“地”和“技”兩個(gè)方面的挑戰(zhàn)，還面臨著自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)公共事件等新型風(fēng)險(xiǎn)，并且兩類風(fēng)險(xiǎn)對(duì)糧食安全的影響不是孤立存在，容易疊加累積形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，這也對(duì)我國應(yīng)對(duì)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)提出了更高要求。

堅(jiān)持耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量并重，全面提升糧食產(chǎn)量。一是嚴(yán)格落實(shí)18億畝耕地保護(hù)紅線，科學(xué)劃定管控邊界，加強(qiáng)耕地保護(hù)督察和執(zhí)法監(jiān)督，貫徹落實(shí)好耕地占補(bǔ)平衡政策，提升耕地質(zhì)量。二是牢固樹立“讓農(nóng)民種糧有錢掙”的工作理念和政策導(dǎo)向，激發(fā)農(nóng)民種糧積極性，有效遏制土地“撂荒”蔓延，對(duì)現(xiàn)存耕地“非農(nóng)化”“非糧化”等問題，因地制宜開展引導(dǎo)措施增加種糧面積。三是加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)，在擴(kuò)面、提單、提質(zhì)上全面發(fā)力，構(gòu)建科學(xué)合理的生產(chǎn)生態(tài)發(fā)展區(qū)域布局。同時(shí)，不斷完善水利設(shè)施，加快灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化高效節(jié)水改造，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水資源科學(xué)高效利用。

堅(jiān)持農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)科技興農(nóng)強(qiáng)農(nóng)。首先，補(bǔ)齊種業(yè)技術(shù)短板。堅(jiān)持以我為主，建立科學(xué)高效的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系，推動(dòng)全國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新資源“一盤棋”，實(shí)現(xiàn)資源整合。同時(shí)，構(gòu)建科技創(chuàng)新財(cái)政投入、信貸支持等長效機(jī)制，調(diào)動(dòng)科研積極性，構(gòu)建種業(yè)創(chuàng)新良好氛圍。其次，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)信息化應(yīng)用。加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)中心建設(shè)，推動(dòng)大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、5G、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、智慧氣象等現(xiàn)代信息技術(shù)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用，發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)、數(shù)字農(nóng)業(yè)。最后，大力推動(dòng)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣。優(yōu)化農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)布局和農(nóng)技推廣隊(duì)伍，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)科技推廣方式方法，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際因地制宜有針對(duì)性地推廣不同的技術(shù)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣方法多樣化、多元化，提高推廣效率。

不斷豐富應(yīng)對(duì)糧食安全的政策工具箱。糧食安全涉及生產(chǎn)、購銷、運(yùn)輸、存儲(chǔ)、加工、使用等多個(gè)環(huán)節(jié)和多個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，要統(tǒng)籌運(yùn)用好市場(chǎng)和政策兩種工具，進(jìn)行工具疊加，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，發(fā)揮工具箱的最大優(yōu)勢(shì)。一是運(yùn)用好市場(chǎng)工具，統(tǒng)籌抓好和引導(dǎo)糧食市場(chǎng)化收購，確保糧食國內(nèi)市場(chǎng)與國際市場(chǎng)的有效銜接，通過增強(qiáng)全球糧食供應(yīng)鏈管理能力，拓展糧食進(jìn)口來源渠道，掌握糧食進(jìn)口主動(dòng)權(quán)，增強(qiáng)糧食定價(jià)話語權(quán)。二是運(yùn)用好政策工具，不斷完善糧食政策收儲(chǔ)制度，發(fā)揮政府儲(chǔ)備糧吞吐調(diào)節(jié)作用，彌補(bǔ)因市場(chǎng)失靈而造成的資源錯(cuò)配。同時(shí)，運(yùn)用好種糧財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，創(chuàng)新并完善財(cái)政、金融與稅收支持優(yōu)惠政策，不斷引導(dǎo)擴(kuò)大糧食種植面積，提升糧食產(chǎn)量。三是建立糧食安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，在國家和省級(jí)層面設(shè)立相應(yīng)的預(yù)警中心，省級(jí)以下設(shè)立信息采集站（點(diǎn)），通過全天候全過程監(jiān)測(cè)、收集和整理糧食相關(guān)數(shù)據(jù)，定期發(fā)送糧食風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告，并通過比對(duì)分析發(fā)出糧食預(yù)警信號(hào)，及時(shí)排除糧食安全風(fēng)險(xiǎn)隱患，實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效管理糧食安全問題。

（作者系審計(jì)署西安特派辦特派員）