三、未來(lái)首都發(fā)展的階段性特征

未來(lái)幾年是全面落實(shí)《北京市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，初步實(shí)現(xiàn)《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)》目標(biāo)任務(wù)的重要攻堅(jiān)階段。從首都和超大城市發(fā)展的歷史規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，未來(lái)北京城市發(fā)展堅(jiān)持以人民為中心，在推進(jìn)城市治理、實(shí)施城市更新行動(dòng)、優(yōu)化空間布局的基礎(chǔ)上，彰顯“四個(gè)中心”首都戰(zhàn)略定位，推動(dòng)以首都為核心的世界級(jí)城市群主干構(gòu)架基本形成，國(guó)際一流和諧宜居之都建設(shè)將取得重大進(jìn)展。

（一）在發(fā)展模式上，進(jìn)入存量資源提質(zhì)增效的有機(jī)更新時(shí)代

當(dāng)前，城市發(fā)展正在深刻轉(zhuǎn)型，新時(shí)代首都發(fā)展的重大決策與行動(dòng)和國(guó)家系列重大戰(zhàn)略部署同向發(fā)力，首都功能持續(xù)優(yōu)化和提升，從依靠增量開發(fā)向存量更新轉(zhuǎn)變，以存量更新為主的城市更新帷幕正啟。

1.首都功能持續(xù)優(yōu)化和提升期

“都”與“城”之間的相互支撐關(guān)系更加緊密。“都”與“城”之間是相互依存的重要支撐關(guān)系，需要相互保障才能實(shí)現(xiàn)更好的資源均衡。北京在尺度上和稅制上不同于其他發(fā)達(dá)國(guó)家的首都，中國(guó)幾千年的歷史表明首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平是立國(guó)根基，首都功能的逐步完善需要北京市強(qiáng)有力的支撐，“強(qiáng)首都”建設(shè)更加離不開北京市充沛的資源支持。未來(lái)五年是“都”與“城”之間建立更加暢通、緊密的互補(bǔ)和支撐關(guān)系的建構(gòu)時(shí)期。

初步建成國(guó)際影響力凸顯的國(guó)際交往之都。未來(lái)五年，北京市將適應(yīng)我國(guó)日益走近世界舞臺(tái)中央的新形勢(shì)新要求，以2022年北京冬奧會(huì)和冬殘奧會(huì)為契機(jī)，進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)際影響力，逐步強(qiáng)化中國(guó)特色大國(guó)外交核心承載地功能，全面提升國(guó)際交往環(huán)境及配套服務(wù)能力，初步建成國(guó)際交往活躍、國(guó)際化服務(wù)完善、國(guó)際影響力凸顯的國(guó)際交往之都。

韌性城市建設(shè)逐步筑牢首都安全保障。城市是人類文明成果最主要的容器，超級(jí)大都市未來(lái)會(huì)受到越來(lái)越多的安全挑戰(zhàn)。尤其是現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)條件下軍事和城市高度疊合，對(duì)于首都安全保障的要求極高。韌性城市是未來(lái)城市化發(fā)展必須要考慮的一個(gè)重要維度，關(guān)鍵在于提升防災(zāi)韌性和設(shè)施韌性，優(yōu)化豎向空間，加強(qiáng)藍(lán)綠灰一體化海綿城市建設(shè)。未來(lái)五年，北京將以安全保障作為基礎(chǔ)，拓展韌性內(nèi)涵，融入集約、綠色、智能、協(xié)同理念構(gòu)筑基礎(chǔ)設(shè)施保障體系，助推實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展。

2.由增量開發(fā)向存量更新的轉(zhuǎn)型期

城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)變?yōu)橛袡C(jī)更新模式。城市更新是北京現(xiàn)階段以及未來(lái)五年應(yīng)對(duì)復(fù)雜問題、提升城市發(fā)展質(zhì)量的重要手段。當(dāng)前北京市存量建設(shè)用地已超過80%，成為承載城市功能的主要地區(qū)，面臨著城市功能優(yōu)化和利用效益提升的綜合挑戰(zhàn)。城市更新將以綠色發(fā)展為引領(lǐng)，成為構(gòu)建新發(fā)展格局，落實(shí)碳中和目標(biāo)的重要途徑。北京的城市更新將充分展現(xiàn)首都特色，體現(xiàn)在千年古都的城市更新、落實(shí)新時(shí)代首都城市戰(zhàn)略定位的城市更新、減量背景下的城市更新，以及以城市織補(bǔ)的方式保持和修復(fù)老城區(qū)傳統(tǒng)格局和街巷肌理的漸進(jìn)式更新。

碳中和要求下步入綠色城市發(fā)展模式。北京市在2012年已基本實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，是全國(guó)率先走在碳中和道路上的城市之一。城市更新與碳中和的時(shí)間高度重合，更新的質(zhì)量和方式直接影響2050年實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)。在綠色發(fā)展模式要求下，北京城市發(fā)展將轉(zhuǎn)變城市資源和權(quán)益的交易機(jī)制，對(duì)全市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行重構(gòu)和結(jié)構(gòu)性調(diào)整，進(jìn)一步統(tǒng)籌城市更新與疏解整治促提升，統(tǒng)籌地上和地下空間，統(tǒng)籌政府支持與社會(huì)資本參與，步入綠色可持續(xù)發(fā)展模式。

（二）在功能布局上，以新時(shí)代首都發(fā)展為統(tǒng)領(lǐng)的發(fā)展路徑更加明確

未來(lái)幾年是落實(shí)總體規(guī)劃“一核一主一副、兩軸多點(diǎn)一區(qū)”城市空間結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵時(shí)期。通過疏解非首都功能的深入推進(jìn)，核心區(qū)功能重組、中心城區(qū)疏解提升、北京城市副中心和河北雄安新區(qū)形成北京新的“兩翼”、平原地區(qū)疏解承接、新城多點(diǎn)支撐、山區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)，空間資源分配更加公平，城市發(fā)展進(jìn)入更加優(yōu)化的再平衡。

1.進(jìn)一步優(yōu)化空間布局和功能重組期

持續(xù)疏解帶動(dòng)高質(zhì)量的減量發(fā)展。未來(lái)幾年，疏解非首都功能工作持續(xù)推進(jìn)，城市發(fā)展遵循人口規(guī)模統(tǒng)籌公共資源配置和引導(dǎo)要素有序流動(dòng)，進(jìn)一步促進(jìn)人地協(xié)同，為優(yōu)化城市人口、空間和功能布局，重塑居民生活環(huán)境創(chuàng)造了更好的發(fā)展基礎(chǔ)。相較于歐美城市，北京需要高于二至三倍的強(qiáng)度和密度來(lái)建設(shè)城市，以更小的土地面積容納更多的人口。未來(lái)幾年，按照“雙控”要求，城市用地規(guī)模持續(xù)減少，土地利用效率將進(jìn)一步增強(qiáng)，隨著調(diào)整和改善用地功能，土地和空間的潛力將進(jìn)一步挖掘，給予城市高質(zhì)量的減量發(fā)展空間。

“一核兩翼”互補(bǔ)機(jī)制逐步建立。未來(lái)幾年，“一核”的輻射帶動(dòng)作用明顯增強(qiáng)，首都風(fēng)范、古都風(fēng)韻、時(shí)代風(fēng)貌將進(jìn)一步顯現(xiàn)。副中心城市框架基本成型，服務(wù)于優(yōu)化提升首都功能，服務(wù)于全市人民，進(jìn)而輻射推進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的作用進(jìn)一步提升。北京城市副中心和河北雄安新區(qū)“兩翼”齊飛，“一核”與“兩翼”之間的疏解與承接關(guān)系進(jìn)一步順暢，京津冀空間布局進(jìn)一步優(yōu)化，現(xiàn)代城市發(fā)展的模式創(chuàng)新與制度創(chuàng)新的樣本效應(yīng)將進(jìn)一步凸顯。

加速職住平衡，人民獲得感幸福感進(jìn)一步提升。未來(lái)幾年，結(jié)合城市功能布局的調(diào)整和碳排放的整體要求，北京將全面應(yīng)對(duì)疏解過程中的產(chǎn)城融合與職住平衡問題。當(dāng)前，全市居住用地占比偏低，中心城區(qū)住房短缺，通勤成本高企。根據(jù)《2020年度全國(guó)主要城市通勤監(jiān)測(cè)報(bào)告》，北京市平均通勤距離11.1公里，單程平均通勤時(shí)間超過40分鐘。相較上海、廣州、深圳，北京的“職住分離度”“45分鐘公交服務(wù)能力”“1公里軌道覆蓋通勤比重”等均存在一定差距。從提高居住用地占比和完善通行系統(tǒng)兩點(diǎn)發(fā)力，通過著力提高大城市居住用地供給，打造多網(wǎng)布局、完善、舒適、綠色的通行系統(tǒng)，進(jìn)一步解決“住房難”問題，滿足降低通勤成本需求和碳排放要求，提升新發(fā)展模式下生產(chǎn)生活的新平衡，提升人民獲得感和幸福感。

2.區(qū)域聯(lián)動(dòng)的協(xié)調(diào)發(fā)展格局形成期

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)一步走向均衡。隨著北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、北京新機(jī)場(chǎng)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、麗澤金融商務(wù)區(qū)、南苑—大紅門地區(qū)、北京中關(guān)村南部（房山）科技創(chuàng)新城、中關(guān)村朝陽(yáng)園（垡頭地區(qū)）等重點(diǎn)功能區(qū)帶動(dòng)優(yōu)質(zhì)要素進(jìn)一步向南部地區(qū)集聚，大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，持續(xù)帶動(dòng)都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村旅游和精品民宿等產(chǎn)業(yè)升級(jí)，南北之間、城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平差距進(jìn)一步縮小，發(fā)展水平趨向均衡。

平原新城加快建構(gòu)城市發(fā)展增長(zhǎng)極。未來(lái)幾年，平原新城將進(jìn)一步發(fā)揮首都面向區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要戰(zhàn)略門戶功能，充分利用與中心城“半小時(shí)軌道交通圈”的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，成為“站城融合”的重要城市支點(diǎn)。進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)于資源和要素的吸引，加強(qiáng)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群與先進(jìn)智造產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)，逐步解決平原新城吸引功能、產(chǎn)業(yè)、人口、項(xiàng)目中存在的問題，為新功能、新要素、新項(xiàng)目落地創(chuàng)造條件，推進(jìn)新城成為城市發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。

以首都為核心的世界級(jí)城市群主干構(gòu)架基本形成。未來(lái)幾年，京津冀協(xié)同發(fā)展進(jìn)入攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵階段，“軌道上的京津冀”基本建成，城市群整體人口密度將進(jìn)一步增加，生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治機(jī)制更加完善，三地創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈聯(lián)動(dòng)發(fā)展模式將逐步確立，推動(dòng)以首都為核心的世界級(jí)城市群主干構(gòu)架將基本形成。

（三）在運(yùn)行機(jī)制上，以治理理念統(tǒng)籌發(fā)展的格局基本形成

未來(lái)幾年，北京城市發(fā)展將以創(chuàng)新為引領(lǐng)，城市規(guī)劃建設(shè)管理的理念更加先進(jìn)，保障機(jī)制進(jìn)一步健全，數(shù)字化、智能化的新技術(shù)應(yīng)用更加廣泛，進(jìn)一步支撐超大城市治理體系和能力提升，以目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向的共治共管和共建共享機(jī)制進(jìn)一步完善，推進(jìn)城市更加和諧宜居。

1.首都規(guī)劃體系歷史性深化和完善期

繼續(xù)堅(jiān)持“多規(guī)合一”,推進(jìn)一張藍(lán)圖繪到底。未來(lái)幾年，在城市總體規(guī)劃的引領(lǐng)下，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃和各專項(xiàng)規(guī)劃之間進(jìn)一步融合，推進(jìn)“多規(guī)合一”。規(guī)劃實(shí)施過程中的執(zhí)行力進(jìn)一步加強(qiáng)，更多需要協(xié)調(diào)解決、歷史遺留、關(guān)系復(fù)雜的問題將通過跨部門分工合作解決，減少發(fā)展中的空間沖突、資源沖突和利益沖突。“十四五”時(shí)期，將進(jìn)一步發(fā)揮“一張藍(lán)圖繪到底”的制度優(yōu)勢(shì)，跟蹤《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)》實(shí)施情況，在“雙碳戰(zhàn)略”和“雙循環(huán)戰(zhàn)略”指引下通過中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃引導(dǎo)城市發(fā)展的導(dǎo)向。

2.城市可持續(xù)發(fā)展機(jī)制建立的重要期

城市精治共治法治的治理水平顯著提高。未來(lái)幾年，積極順應(yīng)城市發(fā)展新階段的變化與要求，將加快超大城市治理體系的構(gòu)建與完善，形成與國(guó)際一流和諧宜居之都相匹配的城市治理能力。城市治理理念轉(zhuǎn)向“建管并重”，治理主體“多元共治”，治理模式“精細(xì)化”，治理手段智慧化、信息化、法治化“協(xié)同并用”。在黨的核心領(lǐng)導(dǎo)下，市場(chǎng)參與、社會(huì)協(xié)同、公民自覺的共建共治共享機(jī)制逐步形成。

以城市經(jīng)營(yíng)理念帶動(dòng)的集約化發(fā)展路徑逐步明確。未來(lái)幾年，城市發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制、資源平衡機(jī)制、運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制將進(jìn)一步完善，市場(chǎng)化機(jī)制更加通暢，城市建設(shè)由土地開發(fā)向城市經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，運(yùn)用市場(chǎng)化手段對(duì)城市資產(chǎn)進(jìn)行集聚、重組和營(yíng)運(yùn)，逐步拓寬以城建城、以城興城的市場(chǎng)化之路，實(shí)現(xiàn)城市資源配置容量和效益的最大化、最優(yōu)化。以區(qū)域、收益、土地規(guī)劃性質(zhì)等多因素統(tǒng)籌考慮的“肥瘦搭配”組團(tuán)式開發(fā)，捆綁公益性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，將最大程度地發(fā)揮經(jīng)營(yíng)性用地的效益，支撐和平衡公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境設(shè)施等公益性項(xiàng)目，緩解城市發(fā)展過程中的財(cái)政壓力。城市治理主體更加多元化，“物業(yè)城市”管理模式逐步推廣，將城市公共空間、公共資源作為“大物業(yè)”，由“城市綜合運(yùn)營(yíng)商”實(shí)行全流程專業(yè)化、精細(xì)化、智慧化的城市管理、服務(wù)和運(yùn)營(yíng)。

以人民城市理念構(gòu)建的完整居住社區(qū)逐步成型。首都城市建設(shè)發(fā)展方向是以人民城市理念引領(lǐng)城市轉(zhuǎn)型升級(jí)，成為環(huán)境健康可持續(xù)、社會(huì)公平包容、全體市民共建共享共治的人民城市。以補(bǔ)短板、惠民生為重點(diǎn)，未來(lái)五年將聚焦居民急難愁盼的問題訴求，大幅提升基層治理水平，持續(xù)增強(qiáng)社會(huì)治理總體效能，進(jìn)一步完善城市體檢評(píng)估、責(zé)任規(guī)劃師制度，使資源、管理、服務(wù)向街道社區(qū)下沉，共享辦公、公共教室、公共食堂等社區(qū)服務(wù)進(jìn)一步拓展，全齡友好型社區(qū)建設(shè)全面向前一步。

3.城市智慧化精細(xì)化管理水平提升期

科技賦能智慧城市建設(shè)的步伐進(jìn)一步加快。城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)管理體系將進(jìn)一步完善，到“十四五”末期，軌道交通（含市郊鐵路）里程將達(dá)1600公里，全市物聯(lián)、數(shù)聯(lián)、智聯(lián)三聯(lián)一體的新型智慧城市感知體系基本建成，城市治理各領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度體系基本形成。以治理體系建設(shè)為核心的多目標(biāo)智慧決策系統(tǒng)將助力城市精細(xì)化治理，科技創(chuàng)新帶動(dòng)城市管理手段和管理模式的變革更加深入影響城市發(fā)展。

技術(shù)創(chuàng)新引領(lǐng)下的資源承載能力和支撐作用愈發(fā)強(qiáng)勁。資源承載能力對(duì)于城市發(fā)展規(guī)模和方式的選擇，起著決定性的支撐作用。當(dāng)前，水資源方面，北京市水資源建設(shè)管理的前端和后端投入不足，管網(wǎng)滴漏量相當(dāng)于南水北調(diào)一年的補(bǔ)水量。能源供給方面，北京80%的能源需要外部輸入，還需要進(jìn)一步拓寬西北地區(qū)、北部地區(qū)的雙回路特高壓來(lái)提供綠色能源。全市對(duì)于燃?xì)赓Y源的依賴性較高，不利于降低碳排放，還需要攻堅(jiān)沿海核電站的長(zhǎng)距離水熱同傳技術(shù)來(lái)解決供水和供熱兩大問題。全市電氣化總體水平不到30%，與“雙碳”要求的80%相差較大，需要在降低民用石化資源方面進(jìn)一步推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。隨著科技創(chuàng)新力度進(jìn)一步加大，以技術(shù)創(chuàng)新攻堅(jiān)克難，系統(tǒng)推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型，首都的資源支撐體系將更加安全、高效與智慧。