習近平總書記強調(diào),地方人大及其常委會要按照黨中央關于人大工作的要求,圍繞地方黨委貫徹落實黨中央大政方針的決策部署,結(jié)合地方實際,創(chuàng)造性地做好立法、監(jiān)督等工作,更好助力經(jīng)濟社會發(fā)展和改革攻堅任務。對地方立法而言,創(chuàng)造性做好立法工作,一個重要方面就是加強創(chuàng)制性立法。
創(chuàng)制性立法是指地方立法機關就上位法和其他地方尚未立法的事項,或者根據(jù)地方特色事務需要,進行法律制度創(chuàng)新的活動。創(chuàng)制性立法具備以下特征:一是選題原創(chuàng)性。尚未立法的事項是指國家沒有立法,其他地方也沒有立法,屬于本地原創(chuàng)。二是制度創(chuàng)新性。制度創(chuàng)新是創(chuàng)制性立法的核心,即使選題具有原創(chuàng)性,如果內(nèi)容只是將相關上位法條款進行拼湊,那也不是創(chuàng)制性立法。三是可復制性。創(chuàng)制性立法探索成熟后可以被其他地方立法復制借鑒,甚至被國家立法吸收采納,這是創(chuàng)制性立法的重要價值所在。
為何強調(diào)創(chuàng)制性立法?一是深入貫徹中央決策部署的重要舉措。地方立法最主要的職能就是通過法定程序使黨的政策、中央精神、國家法律落地生根,解決好法治通達群眾、通達基層的“最后一公里”問題。這就意味著,地方立法肩負著將國家政策通過法治方式轉(zhuǎn)化為本地工作要求的重要使命。這種轉(zhuǎn)化不是照抄照搬、直接套用就能完成的,而是需要在領會吃透中央精神基礎上,結(jié)合本地經(jīng)濟社會發(fā)展實際,創(chuàng)造性開展立法工作,推動中央決策部署有效實施。二是提高地方立法質(zhì)量的必由之路。從目前情況看,選題雷同、內(nèi)容重復、地方特色不明顯、解決問題有效性不足是影響地方立法質(zhì)量的主要因素。這就需要地方加強創(chuàng)制性立法,在立法選項、起草、審議等各環(huán)節(jié),都注重突出特色、強化創(chuàng)新,使得法規(guī)更好地反映客觀規(guī)律和地方實際需要,實現(xiàn)以良法促進發(fā)展、保障善治。三是推動地方改革發(fā)展的必然要求。隨著全面深化改革進入攻堅期和深水區(qū),改革觸及深層次利益和重大體制機制調(diào)整。立法要主動適應改革需要,積極發(fā)揮引導、推動、規(guī)范、保障改革的作用。這就意味著,地方立法已經(jīng)從注重總結(jié)實踐經(jīng)驗、固化已有成果向更加注重改革創(chuàng)新、發(fā)揮引領推動作用轉(zhuǎn)變。特別是近年來黨中央國務院賦予各地改革探索、先行先試的任務越來越重、要求越來越高,這就更加需要地方加強創(chuàng)制性立法,確保重大改革于法有據(jù),并加快形成可復制可推廣的制度成果,為全國提供經(jīng)驗和樣本。
加強創(chuàng)制性立法,一是要把握好人大主導與堅持黨的領導的關系。創(chuàng)制性立法是關系地方發(fā)展和人民幸福的重要立法項目,首要的是堅持黨的領導,確保正確政治方向,同時,需要人大發(fā)揮主導作用,充分協(xié)調(diào)平衡各方利益。二是要把握好立法創(chuàng)新與法治統(tǒng)一的關系。創(chuàng)制性立法強調(diào)立法創(chuàng)新、制度創(chuàng)設,但必須嚴格遵循立法權限和程序,嚴守“合法性”底線。三是要把握好立法決策與改革決策的關系。創(chuàng)制性立法都是圍繞地方重大改革任務而展開,要進一步推動立法與改革決策有機高效銜接,通過創(chuàng)制性立法確認改革成果、破解改革難題、引領改革進程。
緊扣中心大局,選好立法項目。立項是立法工作的源頭,開展創(chuàng)制性立法,做到精準選題是基礎。一是對準選題方向。重點領域、新興領域是發(fā)展的“藍海”,也是創(chuàng)制性立法的“富礦”,要圍繞高質(zhì)量發(fā)展、營商環(huán)境、科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)保、鄉(xiāng)村振興、社會治理等重點領域,人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等新興領域開展選項。二是提高選題質(zhì)量。選項時要注重研究論證,突出特色、著眼急需、切合實際,加強立法對必要性、可行性等的研究論證,確保將社會治理急需、人民群眾急盼的立法項目納入年度立法計劃。三是強化選項統(tǒng)籌。省級人大要加強對市州人大立法的統(tǒng)籌指導,引導市州人大著重就本地特有的而上位法沒有規(guī)定或不宜解決的問題開展立法,確保把有效的資源用到刀刃上,增強立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。
緊扣地方特色,深入調(diào)查研究。調(diào)查研究是謀事之基、成事之道,沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權,沒有調(diào)查就沒有決策權。創(chuàng)制性立法是從“無”到“有”的實踐探索,立法難度大、要求高,破解難題必須依靠深入調(diào)查研究。一是廣泛深入調(diào)研。深入踐行全過程人民民主,綜合運用基層調(diào)研、蹲點調(diào)研、沉浸式調(diào)研、立法辯論會、聽證會等形式,廣泛征求社會各方意見,真正做到問需于民、問計于民,把立法調(diào)整的社會關系查清,把立法涉及的重點難點摸透。二是強化研究論證。對調(diào)查研究獲取的資料要進行深入思考分析,去粗取精、去偽存真,由此及彼、由表及里,透過現(xiàn)象看本質(zhì),把問題的內(nèi)涵和規(guī)律把握準確,使立法決策建立在充分深入的研究論證基礎上。三是借力數(shù)字化手段。新形勢下立法創(chuàng)新要實現(xiàn)精準化、精細化,就要學會“用數(shù)據(jù)說話”。要借助立法信息化、數(shù)字化成果,充分運用大數(shù)據(jù)把各種問題量化細化并進行分析運算,使立法決策更具科學性和說服力,更加精確對準發(fā)展所需、基層所盼和民心所向。
緊扣引領推動,強化創(chuàng)設集成。加強創(chuàng)制性立法最終體現(xiàn)的成果是實現(xiàn)法規(guī)制度的創(chuàng)設與集成,充分發(fā)揮地方立法的引領和推動作用。一是加強人大主導,在準確把握中央精神前提下,對存在不同意見的難點熱點問題,加強溝通協(xié)調(diào),充分平衡各方利益訴求,提出有效的思路對策和制度安排,善于在矛盾焦點上“砍一刀”,不能避重就輕、互相推諉、久拖不決。二是加強風險評估,對創(chuàng)制性法規(guī)中涉及的重大制度創(chuàng)新,要運用風險效益分析、成本收益分析、綜合評價等方法,圍繞制度合法性、合理性、可控性等問題進行綜合評估。對存在合法性和重大合理性問題或者出臺后可能引發(fā)不良社會影響的,要及時修改完善,把握好出臺時機。
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