“要研究豐富立法形式,可以搞一些‘大塊頭’,也要搞一些‘小快靈’,增強(qiáng)立法的針對(duì)性、適用性、可操作性。”習(xí)近平總書記用“大塊頭”與“小快靈”的語言形象描述了兩種不同的立法形式。相對(duì)于立法結(jié)構(gòu)完整、調(diào)整內(nèi)容廣泛的“大塊頭”立法,“小快靈”立法的立法形式簡單,立法難度低,立法速度快,并能有效提高立法的針對(duì)性、適用性、可操作性。
堅(jiān)持問題導(dǎo)向,精準(zhǔn)立法。問題導(dǎo)向要求以解決問題為根本,多做解決問題所需要的,少做與問題關(guān)聯(lián)不大的,不做與問題無關(guān)的。在立法中,問題導(dǎo)向要求立法項(xiàng)目要準(zhǔn),要準(zhǔn)確對(duì)應(yīng)實(shí)踐中出現(xiàn)的問題;規(guī)則設(shè)計(jì)要科學(xué),要能有效破解對(duì)應(yīng)的問題。針對(duì)問題立法,不但要找準(zhǔn)問題“面”,還要找準(zhǔn)癥結(jié)“點(diǎn)”。通過總結(jié)執(zhí)行法律法規(guī)過程中的阻礙、空白、爭議等“頑疾”,從群眾反映強(qiáng)烈的問題、意見集中的問題、矛盾突出的問題入手,把握住制約發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié),深挖根源、找準(zhǔn)癥結(jié)、對(duì)癥下藥。通過建立健全體制機(jī)制、科學(xué)設(shè)計(jì)制度措施,使立法成為公平分配社會(huì)利益、調(diào)整社會(huì)關(guān)系和處理社會(huì)矛盾的公器,反映人民意志、得到人民擁護(hù),進(jìn)而保證法律的有效實(shí)施。精準(zhǔn)立法,要求立法方向要把準(zhǔn),立法位階要定準(zhǔn),立法問題要找準(zhǔn),法規(guī)內(nèi)容要精細(xì),立法實(shí)務(wù)要精密。“小快靈”式立法正是以解決問題為目標(biāo),選取小切口,針對(duì)具體問題設(shè)計(jì)精準(zhǔn)規(guī)范,靶向效應(yīng)更加明顯。
化繁為簡,針對(duì)重點(diǎn)問題立法。當(dāng)前,新技術(shù)、新業(yè)態(tài)大量涌現(xiàn),新矛盾、新問題不斷產(chǎn)生,迫切需要加快立法步伐,立有針對(duì)性、適用性、可操作性的法,以解決眼下迫切的問題。這就要求化繁為簡,把握主要矛盾,有重點(diǎn)地解決問題。新時(shí)代立法任務(wù)日益繁重,越是復(fù)雜的立法要求,越要簡易思維尋找簡便易行、彰顯實(shí)效的工作方法。當(dāng)前,人民群眾的立法需求呈現(xiàn)出具體化、微觀化的變化趨勢,雖然有上位法和各級(jí)政策的保障,但由于細(xì)化設(shè)計(jì)不足,有的制度得不到有效實(shí)施,需要更加具體、更加具有操作性的法律法規(guī)。這就要求一些立法項(xiàng)目特別是地方立法涵蓋范圍不能過大,不能眉毛胡子一把抓,而要穩(wěn)扎穩(wěn)打,循序漸進(jìn),抓住立法的重點(diǎn)領(lǐng)域,并以重點(diǎn)領(lǐng)域的重點(diǎn)問題為導(dǎo)向,錨定問題中的重點(diǎn)難點(diǎn),設(shè)計(jì)精準(zhǔn)有效的法律法規(guī),達(dá)到點(diǎn)對(duì)點(diǎn)靶向治療的目標(biāo)。“小快靈”立法可以采用簡易立法體例,選取矛盾的一個(gè)小切口,選取急需解決的一個(gè)或幾個(gè)重點(diǎn)問題,開展單項(xiàng)立法,有幾條立幾條,管用幾條制定幾條,這能夠有效降低立法難度,加快立法速度,提升立法效果。雖然“小快靈”式立法不能涵蓋整體,但著眼微觀,能夠有效處理具體矛盾。
從實(shí)際出發(fā),因地制宜立法。“小快靈”立法的一個(gè)體現(xiàn)就是地方立法的豐富,即從實(shí)際出發(fā),創(chuàng)造性地確立適宜的立法體例,針對(duì)各地亟待解決的問題設(shè)計(jì)規(guī)則。我國幅員遼闊,地區(qū)差別很大,國家層面的法律法規(guī)往往不能滿足地方差別化治理的需要,地方治理迫切需要更加細(xì)化的制度安排,以及能夠及時(shí)回應(yīng)新訴求的法律規(guī)范。這就要求地方立法要根據(jù)具體情況,因地制宜地設(shè)計(jì)出解決問題的制度方案,實(shí)現(xiàn)科學(xué)的、高質(zhì)量立法,使地方立法務(wù)實(shí)、管用,做到“不抵觸、有特色、可操作”。立法法規(guī)定,立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā),適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求。法規(guī)是否準(zhǔn)確把握了當(dāng)前的主要矛盾和突出問題,是否與社會(huì)實(shí)際狀況、人民群眾的迫切需要、政府管理的重點(diǎn)等相吻合,是衡量法規(guī)項(xiàng)目必要性和急需性的重要標(biāo)準(zhǔn)。這就要求地方立法要立足本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,處理好一般與特殊的關(guān)系,將立法重點(diǎn)放在本地特有的、實(shí)踐中矛盾較突出的問題上。對(duì)上位法已規(guī)定的、實(shí)踐中爭議較少的可以不再涉及,做到有的放矢、言之有物。
提高效率,高質(zhì)量立法。在中央全面依法治國委員會(huì)第二次會(huì)議上,習(xí)近平總書記提出:“要完善法治建設(shè)規(guī)劃,提高立法工作質(zhì)量和效率。”立法效率與立法質(zhì)量一并成為各級(jí)立法工作的要求和標(biāo)準(zhǔn),立法進(jìn)入提質(zhì)提速提效的快車道。立法效率主要是通過立法效果與立法成本的比例,來評(píng)估立法目的實(shí)現(xiàn)程度。它強(qiáng)調(diào)以最小的立法成本獲取最大的立法收益。影響立法效率的因素包括立法成本、立法效益、立法數(shù)量、立法質(zhì)量和立法需求等方面。高效率的立法就是立法資源消耗少、經(jīng)濟(jì)效益社會(huì)效益明顯、法律供給與法律需求相匹配,并能被普遍遵守的法律。“小快靈”立法反映了此種效率要求,這種立法形式立法切口往往較小、立法項(xiàng)目的范圍也較小,所以立法速度快,可操作性一般也較強(qiáng)。
我國現(xiàn)代化建設(shè)需要更精準(zhǔn)、更及時(shí)的法律供給,雖然我國法律法規(guī)的數(shù)量已經(jīng)十分可觀,但從結(jié)構(gòu)上看,宏觀性立法供給充足,但針對(duì)社會(huì)最新出現(xiàn)的社會(huì)矛盾、可操作的、創(chuàng)新性立法則相對(duì)短缺。“小快靈”式立法避開了“大塊頭”式立法的供需矛盾,立足于微觀規(guī)范供給不足的現(xiàn)實(shí)狀況,以小視角、小體量、靈活快速的立法形式,聚焦問題,強(qiáng)化操作與執(zhí)行,以低成本、高效益及數(shù)量優(yōu)勢,有利于實(shí)現(xiàn)立法的合法性、合理性、科學(xué)性、可操作性以及協(xié)調(diào)性。
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