《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》將“實現(xiàn)更加充分更高質(zhì)量就業(yè)”作為“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標的重要內(nèi)容，提出“健全有利于更充分更高質(zhì)量就業(yè)的促進機制，擴大就業(yè)容量，提升就業(yè)質(zhì)量，緩解結構性就業(yè)矛盾”的要求。根據(jù)相關部署，不斷強化就業(yè)優(yōu)先政策，努力實現(xiàn)更加充分更高質(zhì)量就業(yè)，應是“十四五”時期的一項重要任務。其中，積極化解就業(yè)結構性失衡，是做好就業(yè)工作的重中之重。

就業(yè)結構存在不平衡問題

就業(yè)領域的結構性失衡，是勞動力要素在國民經(jīng)濟各部門與產(chǎn)業(yè)間的配置不平衡。這種結構性失衡在相互疊加、相互作用下，會對全社會就業(yè)乃至整個經(jīng)濟社會系統(tǒng)產(chǎn)生不利影響。

在理論上，就業(yè)結構要有利于提高經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益，有利于提高全要素生產(chǎn)率。當就業(yè)結構處在有利于提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效益的最優(yōu)區(qū)間之內(nèi)，那么就業(yè)結構性失衡可以依靠市場力量自發(fā)調(diào)整；當就業(yè)結構處在這個最優(yōu)區(qū)間之外，那么就業(yè)結構性失衡就比較嚴重，除了充分發(fā)揮市場作用，還要更好發(fā)揮政府作用，對其進行適度干預。

就業(yè)領域主要存在四個方面的結構性失衡：

一是就業(yè)的城鄉(xiāng)區(qū)域結構失衡。這表現(xiàn)為不同區(qū)域?qū)趧恿Φ男枨蟛罹噍^大。比如，中、西部勞動力市場供求快速擴張，用人需求缺口已反超東部地區(qū)；又如，東北地區(qū)就業(yè)市場景氣度較低。同時，一些二三線城市面臨“人才引不來、留不下”等問題，存在結構性就業(yè)矛盾，這也是就業(yè)的城鄉(xiāng)區(qū)域結構失衡的具體表現(xiàn)。

二是就業(yè)的產(chǎn)業(yè)結構失衡。目前，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)結構與產(chǎn)業(yè)結構不協(xié)調(diào)，勞動生產(chǎn)率較低，大量富余勞動力有待轉移；第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)結構與產(chǎn)業(yè)結構的協(xié)調(diào)性較好，以外貿(mào)加工為主的外向型勞動密集型制造業(yè)企業(yè)具有較大的就業(yè)吸納潛力；第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)結構與產(chǎn)業(yè)結構的協(xié)調(diào)性最好，資本技術密集型行業(yè)與勞動密集型行業(yè)并存，對各層次勞動力的兼容和吸納能力較強。但從總體上看，二三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)量占全部就業(yè)的比重依然偏低。

三是就業(yè)的收入結構失衡。這主要體現(xiàn)在一些勞動者工資水平不高、部分勞動者權益保障尚不到位、不同行業(yè)之間的收入差距擴大等。

四是就業(yè)的勞動力素質(zhì)結構失衡。我國技能人才尤其是高技能人才短缺的現(xiàn)象長期存在，且短缺的數(shù)量呈擴大趨勢，技術工人、高技能人才占就業(yè)人員的比重較低，創(chuàng)新人才供給缺口不斷加大。

還要看到，進入新發(fā)展階段，與以往的高速增長階段相比，我國的經(jīng)濟增長更依賴于創(chuàng)新驅(qū)動，更依賴于全要素生產(chǎn)率的提升，更依賴于人力資本紅利的增加，這些都要求就業(yè)結構的調(diào)整必須有利于提高全要素生產(chǎn)率。

一系列深層次原因值得關注

需要認識到，就業(yè)結構性失衡是勞動力市場的一個常態(tài)化現(xiàn)象，在世界各國普遍存在。造成就業(yè)結構性失衡的深層次原因有很多，既有時代發(fā)展大勢的驅(qū)動，又有國際局勢的影響，還有國內(nèi)相關領域建設存在短板等因素。

技術進步擠壓低技能勞動者的就業(yè)空間。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革方興未艾，其帶來的新陳代謝和激烈競爭前所未有。比如，數(shù)字經(jīng)濟相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，倒逼產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化，進而推動就業(yè)結構升級。又如，自動化、智能化、網(wǎng)絡化廣泛滲透，促使傳統(tǒng)勞動密集型產(chǎn)業(yè)用工替代速度加快，使原有的就業(yè)崗位被淘汰或是升級。這些都對傳統(tǒng)就業(yè)崗位形成沖擊。從總體趨勢上看，技能單一、年齡偏大、學習能力不強的勞動者或?qū)⒚媾R結構性失業(yè)。

國際環(huán)境波動影響產(chǎn)業(yè)勞動力需求。當前，國際環(huán)境依然復雜嚴峻，不穩(wěn)定不確定因素較多，外貿(mào)出口企業(yè)的市場預期較弱。新冠肺炎疫情全球大流行，世界范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈面臨重構，“逆全球化”抬頭，全球經(jīng)濟復蘇前景不確定性上升。這些都對特定產(chǎn)業(yè)或者產(chǎn)業(yè)鏈某一環(huán)節(jié)上的用工需求產(chǎn)生影響。

統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場體系尚不健全。在我國，身份、性別等就業(yè)歧視現(xiàn)象依然存在，社會保障、就業(yè)援助等方面對城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)權利的保障尚不足，黨政機關、國有企事業(yè)單位人員的流動渠道還需進一步暢通，國有企事業(yè)單位面向社會的選人用人機制有待優(yōu)化，科技研發(fā)人員流動面臨障礙，海外人才回歸的便利性不足。這些都是現(xiàn)實存在的問題。

現(xiàn)有教育培訓體系難以滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。當前，高等教育的專業(yè)設置和教學培養(yǎng)方式方法，難以適應產(chǎn)業(yè)結構和就業(yè)市場的快速變化，在AI技術、機器人運營維護、新型裝備制造和數(shù)字化升級等方面，人才缺口較大。終身職業(yè)技能培訓政策體系不完善，培訓資源分散、運行效率較低，勞動者接受終身職業(yè)技能培訓面臨學業(yè)銜接難、專業(yè)理論與技能操作銜接難等實際問題。

就業(yè)服務保障還有弱項短板。當前，各類靈活就業(yè)、新就業(yè)形態(tài)蓬勃發(fā)展，但是現(xiàn)行勞動保障法治建設相對滯后，服務管理還不到位，難以滿足靈活就業(yè)人員的需要。工資制度和工資形成機制、技術工人技能評價以及選拔和激勵制度尚不健全。此外，就業(yè)服務項目之間也缺乏聯(lián)系，導致一些就業(yè)培訓“走過場”。

上述這些都是造成就業(yè)結構性失衡的深層次原因。對此，需在供給側和需求側共同發(fā)力，以深化改革和制度建設進一步打破就業(yè)領域存在的種種制約，破除就業(yè)領域的痛點和堵點。

在擴容提質(zhì)上下功夫

“十四五”時期是化解就業(yè)結構性失衡的關鍵時期，需緊緊抓住供給側結構性改革這條主線，更好服務于構建新發(fā)展格局，錨定實現(xiàn)更加充分更高質(zhì)量就業(yè)這個目標，堅持經(jīng)濟發(fā)展就業(yè)導向，健全就業(yè)公共服務體系，全面提升勞動者就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，擴大就業(yè)規(guī)模，提升就業(yè)質(zhì)量。

第一，妥善處理技術進步對就業(yè)領域的影響。有效放大科技進步和創(chuàng)新對勞動力需求的促進效應，強化包括財政稅收、金融、產(chǎn)業(yè)等經(jīng)濟政策與就業(yè)政策的有效銜接，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，強化人工智能等新技術的滲透和支撐；加大對新經(jīng)濟發(fā)展和創(chuàng)新的支持力度，細化靈活就業(yè)的概念和范疇，將靈活就業(yè)、新就業(yè)形態(tài)的勞動者納入法定“勞動者”范圍，落實靈活就業(yè)人員勞動維權政策。

第二，建立統(tǒng)一開放、競爭有序的人力資源市場體系。改革戶籍及社會保障制度，規(guī)范招人用人制度，增強反就業(yè)歧視相關法律的可操作性；加強城市群、城市帶的人力資源交流協(xié)作，合力打造區(qū)域技能型、知識型人才高地；建立一體化人才服務、管理和保障標準，探索人才共享的收益分享機制；推動形成法規(guī)完善、保障有力、機制健全、多方參與的勞動力市場監(jiān)管體系。

第三，完善工資制度和工資形成機制。推進工資收入分配制度改革、機關事業(yè)單位社會保障制度改革，分類推進機關事業(yè)單位工資制度改革，提高基本工資比重，健全收入分配機制；完善勞動基準、科技成果評價體系和科技人才評價標準，健全基于崗位職責和科技績效評估的薪酬分配制度；逐步推進退休保障制度，建立統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險體系；在新建企業(yè)和小企業(yè)比較集中的地區(qū)和行業(yè)，可考慮推行區(qū)域性、行業(yè)性的平等協(xié)商和集體合同制度。

第四，加強人才培養(yǎng)對就業(yè)領域變化的適應性。加快推動教育培訓內(nèi)容和方式變革，有效提升勞動者整體素質(zhì)和技能水平；建立高校專業(yè)人才供求預警機制，建立學科專業(yè)設置、職工培訓項目與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求變化聯(lián)動的機制，增強滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展特別是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的能力；大力發(fā)展職業(yè)教育，深化產(chǎn)教融合，通過財政補貼、稅收減免等方式支持企業(yè)開展技能培訓，構建相互協(xié)作的多級培養(yǎng)體系。

第五，完善配套設施，增強政策和服務的精準度。積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”與勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務的深度融合，打造線上線下一體化的勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系；整合構建“智慧人才平臺”，充分利用新技術推動形成集人才項目數(shù)據(jù)庫、人才管理平臺、人才服務平臺、人才信息發(fā)布平臺、綜合研判平臺于一體的信息化服務窗口；加強就業(yè)失業(yè)監(jiān)測機制建設，豐富信息收集手段，完善就業(yè)觀察指標，利用就業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)深化對勞動力市場供需變動的研究，為重點群體就業(yè)提供精準化服務。

此外，在努力提升就業(yè)質(zhì)量的同時，還需在擴大就業(yè)容量上下功夫，以產(chǎn)業(yè)更好發(fā)展來帶動勞動力需求增長。在這方面，主要需解決好民營企業(yè)和中小微企業(yè)融資難、融資貴等束縛市場主體發(fā)展的“老”問題，解決好現(xiàn)有各方面條件難以適應新業(yè)態(tài)發(fā)展需要等“新”問題，還需在擴大對內(nèi)對外開放上下功夫，支持社會力量加大對服務業(yè)的投入，破除“玻璃門”“彈簧門”等現(xiàn)存障礙，鼓勵我國企業(yè)積極“走出去”，不斷拓展國際市場的發(fā)展空間。

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟研究院社會發(fā)展研究所）