[中圖分類號(hào)] D616 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 0529-1445（2021）03-0079-04

黨的十九屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略”。按照黨的十九屆五中全會(huì)“以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題”的總體要求，養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展是實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的內(nèi)在要求和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。“十四五”時(shí)期是開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程、實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略的第一個(gè)五年，是養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期。北京市養(yǎng)老工作從打基礎(chǔ)階段轉(zhuǎn)變到謀發(fā)展階段，需要把握新階段、新特征、新問題，提出新舉措，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)向著更高質(zhì)量、更為均衡的目標(biāo)發(fā)展。

超大城市養(yǎng)老服務(wù)工作的探索與實(shí)踐

近年來，北京市全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于大城市養(yǎng)老工作的重要批示精神，深化“放管服”改革，圍繞“?；?、優(yōu)體系、通堵點(diǎn)、強(qiáng)管理”的目標(biāo)，不斷探索和完善超大城市養(yǎng)老服務(wù)模式和體系。

?；?。老年人基本養(yǎng)老服務(wù)制度不斷完善。發(fā)放養(yǎng)老助殘卡，確保符合要求的老年人便捷精準(zhǔn)享受社會(huì)優(yōu)待、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)惠等政策與服務(wù)。2017年10月16日起，“北京通—養(yǎng)老助殘卡”實(shí)現(xiàn)京津冀異地刷卡支付，在異地養(yǎng)老的京籍老人同時(shí)享受異地養(yǎng)老補(bǔ)貼。出臺(tái)全國首部居家養(yǎng)老地方性法規(guī)《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》，出臺(tái)《北京市老年人能力綜合評(píng)估實(shí)施辦法（試行）》，《北京市老年人養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼津貼管理實(shí)施辦法》等，建立針對(duì)經(jīng)濟(jì)困難、高齡、失能老年人的補(bǔ)貼津貼制度，為發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營補(bǔ)貼、實(shí)施政府購買服務(wù)項(xiàng)目等提供政策依據(jù)。

優(yōu)體系。“三邊四級(jí)”“就近精準(zhǔn)”養(yǎng)老服務(wù)體系持續(xù)深化。為解決老年人就近養(yǎng)老服務(wù)需求，北京市近些年著力構(gòu)建“三邊四級(jí)”“就近精準(zhǔn)”養(yǎng)老服務(wù)體系，“十三五”期間從無到有建設(shè)297個(gè)養(yǎng)老照料中心、1005家養(yǎng)老服務(wù)驛站，全市養(yǎng)老床位達(dá)到10.8萬張，養(yǎng)老服務(wù)商超過2萬家。

通堵點(diǎn)。探索破解養(yǎng)老服務(wù)“堵點(diǎn)”的相關(guān)路徑。出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老人才隊(duì)伍建設(shè)的意見，開展養(yǎng)老護(hù)理職業(yè)體系改革試點(diǎn)，全面提升養(yǎng)老服務(wù)人才專業(yè)化、職業(yè)化水平。深入推進(jìn)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)療服務(wù)覆蓋率達(dá)到100%。取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可，深入推進(jìn)“放管服”改革。編制《北京市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃》，實(shí)施新建社區(qū)配建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等系列辦法。

強(qiáng)管理。加速推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。2019年發(fā)布全國首個(gè)居家養(yǎng)老服務(wù)系列標(biāo)準(zhǔn)《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)系列規(guī)范》（即“北京居家養(yǎng)老服務(wù)地方標(biāo)準(zhǔn)”），涵蓋了居家養(yǎng)老服務(wù)中普遍涉及的助餐、助醫(yī)、助潔、康復(fù)等服務(wù)。規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)政府監(jiān)管，出臺(tái)全國首家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管辦法，優(yōu)化營商環(huán)境，強(qiáng)化屬地監(jiān)管責(zé)任。2019年率先在全國發(fā)布了《北京市養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)誠信自律公約及實(shí)施細(xì)則》，為提升養(yǎng)老行業(yè)誠信自律建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)亟待突破的五大困境

監(jiān)管之困。監(jiān)管機(jī)制面臨新癥舊疾雙重挑戰(zhàn)。一是監(jiān)管新癥。取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可是深化“放管服”改革的重大舉措。實(shí)施備案制后，未強(qiáng)制要求在其他部門注冊(cè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)到民政部門備案，同時(shí)，市級(jí)和區(qū)級(jí)民政部門信息互通滯后，相關(guān)政府部門之間注冊(cè)、監(jiān)管信息互通不暢，導(dǎo)致民政部門對(duì)新成立的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)信息不能及時(shí)掌握，事中事后監(jiān)管難度加大。另外，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)作為新冠疫情的重點(diǎn)防控領(lǐng)域和場(chǎng)所，“應(yīng)急”監(jiān)管措施如何轉(zhuǎn)為規(guī)范化、科學(xué)化、人性化的“平時(shí)”監(jiān)管機(jī)制是亟須研究的重點(diǎn)。二是監(jiān)管舊疾。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)面臨多頭監(jiān)管，不同監(jiān)管部門的檢查要求不同，相關(guān)政策制度也不盡一致，影響了監(jiān)管的規(guī)范化和權(quán)威性。

標(biāo)準(zhǔn)之困。養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的制定和執(zhí)行與實(shí)際脫節(jié)。北京市從2014年開始陸續(xù)發(fā)布多項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)地方推薦性或強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)調(diào)研，養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)仍存在不符合實(shí)際需求的問題，將以往針對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)要求和標(biāo)準(zhǔn)搬到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，會(huì)出現(xiàn)針對(duì)性不足、不符合實(shí)際需求的情況。同時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)落實(shí)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)方面也存在困難，如缺乏政府指導(dǎo)意見而忽視推薦性標(biāo)準(zhǔn)；缺乏地區(qū)政府的配套支持而難以落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)；行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在短期內(nèi)更新?lián)Q代提高了改建成本等。

用地之困。養(yǎng)老用地政策不明確、難落實(shí)。一是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地發(fā)展養(yǎng)老的規(guī)劃不明確。國家已明確鼓勵(lì)利用集體建設(shè)用地發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，但要具體推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地發(fā)展各類型養(yǎng)老服務(wù)，尚缺乏對(duì)用地規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、布局及建設(shè)規(guī)范的具體規(guī)劃，存在集體建設(shè)用地布局零散、建設(shè)無序、效率低下等問題，既不利于統(tǒng)籌農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)結(jié)構(gòu)，也不利于提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量。二是騰退空間優(yōu)先發(fā)展養(yǎng)老的政策難落實(shí)。北京市“疏整促”專項(xiàng)行動(dòng)騰退空間優(yōu)先用于養(yǎng)老的政策面臨沒有具體實(shí)施細(xì)則而無法落地的瓶頸，如存在部分存量建筑消防審批難過關(guān)，“一事一議”文件在實(shí)際實(shí)施過程中失去效力等問題。

活力之困。市場(chǎng)活力尚未有效激發(fā)。探索養(yǎng)老服務(wù)盈利模式的政策支持不足。目前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)可推廣的盈利模式尚未形成，缺乏龍頭示范效應(yīng)，疫情期間行業(yè)發(fā)展雪上加霜，以中小微企業(yè)為主體的養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，普遍面臨運(yùn)營成本增加、營業(yè)收入銳減的困境，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)可持續(xù)經(jīng)營面臨挑戰(zhàn)。有些養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為維持生存及可持續(xù)運(yùn)營，嘗試拓展服務(wù)對(duì)象和內(nèi)容，探索全年齡人口的資源共享式經(jīng)營模式，但面臨政策限制與風(fēng)險(xiǎn)。如養(yǎng)老驛站的便利性使得全托長期護(hù)理成為盈利點(diǎn)，但目前驛站日間托養(yǎng)和短期照料的定位，影響驛站繼續(xù)市場(chǎng)化。又如養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為社區(qū)老年人及其他年齡人口提供外賣餐飲服務(wù)時(shí)，雖受社區(qū)居民歡迎，但市場(chǎng)監(jiān)督管理局等未出臺(tái)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)外送食品的管理規(guī)定，在衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、納稅標(biāo)準(zhǔn)及營業(yè)執(zhí)照方面缺乏監(jiān)管與許可。此外，養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)環(huán)境脆弱。當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)連鎖化、標(biāo)準(zhǔn)化未成氣候，市場(chǎng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)認(rèn)可度相對(duì)較低。如社區(qū)嵌入式養(yǎng)老院的建設(shè)常遭遇社區(qū)居民的反對(duì)，認(rèn)為“小區(qū)里面建養(yǎng)老院會(huì)占用公共資源和空間，影響居民生活”，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)亟須街道和社區(qū)的支持，爭(zhēng)取社區(qū)居民接納，才有機(jī)會(huì)深耕社區(qū)，但是很多街道和社區(qū)因?yàn)橘Y金、人員支持等政策扶持力度不到位，在推進(jìn)區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展方面受限。

管理之困。管理部門職責(zé)模糊、整合不夠。養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)部門的政策法規(guī)往往各自為政，政策空白或管理夾縫地帶較多。如經(jīng)營或承接適老化改造任務(wù)的企業(yè)反映，民政局、住房城鄉(xiāng)建設(shè)委、規(guī)劃和自然資源委和衛(wèi)生健康委等部門對(duì)適老化業(yè)務(wù)“哪個(gè)都管又哪個(gè)都不管”，“老舊小區(qū)電梯加裝好了，但是路面不適老”，企業(yè)無法有效聯(lián)系到能夠提供適老化改造資金支持的部門，也無法明確負(fù)責(zé)驗(yàn)收監(jiān)管的部門，更無法與開展專業(yè)化配套的部門協(xié)調(diào)工作。管理部門與企業(yè)、消費(fèi)者缺乏有效的信息對(duì)接平臺(tái)，信息不對(duì)稱無形中增加了企業(yè)與政府部門的有效溝通成本，政、企、消費(fèi)者成為“最熟悉的陌生人”。

開創(chuàng)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展新格局

新冠疫情防控常態(tài)化背景下，需要深刻把握構(gòu)建新發(fā)展格局、擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略對(duì)養(yǎng)老服務(wù)提出的新要求，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)供給，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)，對(duì)拉動(dòng)內(nèi)需、擴(kuò)大就業(yè)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)意義。另外，“十四五”時(shí)期北京市養(yǎng)老服務(wù)面臨超少子化和深度老齡化共存的形勢(shì)。北京市已處于超低生育水平接近30年，處于超少子化社會(huì)20年。預(yù)測(cè)發(fā)現(xiàn)，“十四五”期間北京市常住出生人口將繼續(xù)下降，北京市將在2022年進(jìn)入深度老齡化社會(huì)（65歲及以上人口占比超過14%），2031年進(jìn)入超級(jí)老齡化社會(huì)（65歲及以上人口占比超過20%）?！秶曳e極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長期規(guī)劃》提出要“打造高質(zhì)量為老服務(wù)和產(chǎn)品供給體系”。全面提升養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，是面對(duì)新時(shí)代養(yǎng)老服務(wù)新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)的必然要求，是提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。

以數(shù)字技術(shù)賦能養(yǎng)老服務(wù)效率。黨的十九屆五中全會(huì)提出：“加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化智能化水平。”養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐中，一是加快建立數(shù)據(jù)共享機(jī)制，完善養(yǎng)老服務(wù)實(shí)時(shí)監(jiān)管。利用數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)跨部門互聯(lián)互通，審批文件、監(jiān)管文件等相關(guān)數(shù)據(jù)歸集與共享，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)供給情況進(jìn)行全流程實(shí)時(shí)監(jiān)管，實(shí)時(shí)獲得養(yǎng)老服務(wù)的績效反饋，降低跨部門調(diào)度、審批、監(jiān)管、評(píng)估成本，切實(shí)提高養(yǎng)老服務(wù)供給品質(zhì)。二是推動(dòng)數(shù)據(jù)信息標(biāo)準(zhǔn)化，消除養(yǎng)老服務(wù)“信息孤島”。建立政、企、消費(fèi)者數(shù)字化對(duì)接平臺(tái)，將市場(chǎng)反饋信息和公眾需求信息等及時(shí)納入政府公共服務(wù)決策，提高養(yǎng)老服務(wù)供給的精準(zhǔn)化水平，做到企業(yè)有什么困難、群眾有什么急盼，都看得見、看得準(zhǔn)，全面提升企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力，出臺(tái)雪中送炭的優(yōu)惠政策。針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的新情況新需求，如老年人線上娛樂、社交、消費(fèi)習(xí)慣養(yǎng)成，對(duì)家庭醫(yī)生、上門服務(wù)需求增加，電商網(wǎng)購、在線服務(wù)等新業(yè)態(tài)在新冠疫情期間作用凸顯等，采取更加積極有效的舉措，提供強(qiáng)有力的政策支持，根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)際需求調(diào)整服務(wù)供給，加快“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”信息化建設(shè)，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)線上線下融合發(fā)展，提高老年服務(wù)科技化信息化水平。

以社區(qū)治理引領(lǐng)養(yǎng)老服務(wù)方向。鼓勵(lì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)融入社區(qū)治理，基層政府和組織以引導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者與監(jiān)督者的身份，鼓勵(lì)養(yǎng)老服務(wù)供給主體融入社區(qū)治理，將養(yǎng)老服務(wù)理念從“以個(gè)人服務(wù)為中心”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;以社區(qū)平臺(tái)服務(wù)為中心”。一方面盤活社區(qū)資源，改善社區(qū)環(huán)境，提升社區(qū)協(xié)同治理能力，締結(jié)養(yǎng)老聯(lián)合共同體；另一方面提高機(jī)構(gòu)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的能力，贏得社區(qū)居民對(duì)機(jī)構(gòu)的接納與信任?？蓪槔戏?wù)作為基本公共服務(wù)項(xiàng)目納入社區(qū)治理評(píng)估體系，通過剛性預(yù)期目標(biāo)和措施安排，優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)營商環(huán)境，讓全社會(huì)建立起養(yǎng)老責(zé)任社會(huì)化、養(yǎng)老服務(wù)社區(qū)化的共識(shí)，為養(yǎng)老服務(wù)營造開放包容的人文環(huán)境。

以產(chǎn)業(yè)融合激發(fā)養(yǎng)老服務(wù)活力。建立老年技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)，激發(fā)老齡產(chǎn)業(yè)活力。依靠創(chuàng)新平臺(tái)，通過衰老理論的系統(tǒng)性基礎(chǔ)研究，建立支持老齡科技產(chǎn)品研發(fā)和應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)形成為老、適老、助老、養(yǎng)老的產(chǎn)品開發(fā)協(xié)同機(jī)制，形成“基礎(chǔ)研究—技術(shù)開發(fā)—工程轉(zhuǎn)化”的創(chuàng)新鏈條，發(fā)展健康食品業(yè)、保健品業(yè)、健身業(yè)、健康信息服務(wù)業(yè)、健康保險(xiǎn)業(yè)、健康產(chǎn)品批發(fā)零售業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)、健康管理業(yè)等產(chǎn)業(yè)，打造健康產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈展示中心，滿足多層次多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求。

以政策保障釋放養(yǎng)老服務(wù)潛能。完善養(yǎng)老服務(wù)用地支持政策。一是結(jié)合農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，制定農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)用地規(guī)劃。結(jié)合2019年12月印發(fā)的《自然資源部關(guān)于加強(qiáng)規(guī)劃和用地保障支持養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，因地制宜出臺(tái)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)與布局原則，統(tǒng)籌并詳細(xì)制定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的規(guī)劃方案，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。結(jié)合農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，出臺(tái)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的試點(diǎn)方案。二是結(jié)合“疏整促”專項(xiàng)行動(dòng)，盤活存量空間投入養(yǎng)老領(lǐng)域。在騰退空間方面，應(yīng)摸清底數(shù)、做好分類，由政府相關(guān)部門聯(lián)合制定騰退空間優(yōu)先發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的規(guī)劃與政策措施；在利用現(xiàn)有閑置廠房、學(xué)校、社區(qū)用房等改造為養(yǎng)老設(shè)施方面，建立多個(gè)部門聯(lián)席審批、驗(yàn)收機(jī)制，“簡化審批手續(xù)、縮短審批時(shí)限、提供便利服務(wù)”；在通過招拍掛方式供應(yīng)養(yǎng)老用地方面，一方面要確保公平、公正，鼓勵(lì)多個(gè)市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)和參與，另一方面要將養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)類型、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)或相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)主體從事養(yǎng)老領(lǐng)域的經(jīng)歷作為土地供應(yīng)前置條件，避免有些競(jìng)爭(zhēng)主體資金雖然雄厚，競(jìng)得土地但又無能力運(yùn)營，造成土地資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。

（本文是北京市社會(huì)科學(xué)基金研究基地一般項(xiàng)目〈項(xiàng)目編號(hào)：18JDSRB006〉階段性成果）

[參考文獻(xiàn)]

[1]韓燁.養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量供給的原則及路徑[N].中國人口報(bào)，2020-07-02.

[2]魯迎春，唐亞林.數(shù)字治理時(shí)代養(yǎng)老服務(wù)供給的互動(dòng)服務(wù)模式：特質(zhì)、問題及其優(yōu)化之策[J].南京社會(huì)科學(xué)，2020，(7).

[3]白維軍.養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展：何以可能？何以可為？[J].社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2019，(7).

[4]郭社榮. 實(shí)施應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略 扎實(shí)推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展[N]. 中國社會(huì)報(bào)，2020-12-22.

[5]許源源，朱敏青.養(yǎng)老服務(wù)中多元合作供給的困境與出路——基于組織整合的視角[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2021，(1) .

（作者簡介：閆萍，北京市委黨校北京人口與社會(huì)發(fā)展研究中心，北京市委黨校首都高端智庫副教授；董亭月，北京市委黨校北京人口與社會(huì)發(fā)展研究中心，北京市委黨校社會(huì)學(xué)教研部講師）