[中圖分類號] D616 [文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2021）03-0079-04

黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出“實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略”。按照黨的十九屆五中全會“以推動高質量發(fā)展為主題”的總體要求，養(yǎng)老服務高質量發(fā)展是實施積極應對人口老齡化的內在要求和關鍵環(huán)節(jié)。“十四五”時期是開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略的第一個五年，是養(yǎng)老服務高質量發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期。北京市養(yǎng)老工作從打基礎階段轉變到謀發(fā)展階段，需要把握新階段、新特征、新問題，提出新舉措，推動養(yǎng)老服務向著更高質量、更為均衡的目標發(fā)展。

超大城市養(yǎng)老服務工作的探索與實踐

近年來，北京市全面貫徹落實習近平總書記關于大城市養(yǎng)老工作的重要批示精神，深化“放管服”改革，圍繞“?；尽?yōu)體系、通堵點、強管理”的目標，不斷探索和完善超大城市養(yǎng)老服務模式和體系。

?；尽＠夏耆嘶攫B(yǎng)老服務制度不斷完善。發(fā)放養(yǎng)老助殘卡，確保符合要求的老年人便捷精準享受社會優(yōu)待、社會福利、社會優(yōu)惠等政策與服務。2017年10月16日起，“北京通—養(yǎng)老助殘卡”實現(xiàn)京津冀異地刷卡支付，在異地養(yǎng)老的京籍老人同時享受異地養(yǎng)老補貼。出臺全國首部居家養(yǎng)老地方性法規(guī)《北京市居家養(yǎng)老服務條例》，出臺《北京市老年人能力綜合評估實施辦法（試行）》，《北京市老年人養(yǎng)老服務補貼津貼管理實施辦法》等，建立針對經(jīng)濟困難、高齡、失能老年人的補貼津貼制度，為發(fā)放養(yǎng)老服務機構運營補貼、實施政府購買服務項目等提供政策依據(jù)。

優(yōu)體系。“三邊四級”“就近精準”養(yǎng)老服務體系持續(xù)深化。為解決老年人就近養(yǎng)老服務需求，北京市近些年著力構建“三邊四級”“就近精準”養(yǎng)老服務體系，“十三五”期間從無到有建設297個養(yǎng)老照料中心、1005家養(yǎng)老服務驛站，全市養(yǎng)老床位達到10.8萬張，養(yǎng)老服務商超過2萬家。

通堵點。探索破解養(yǎng)老服務“堵點”的相關路徑。出臺關于加強養(yǎng)老人才隊伍建設的意見，開展養(yǎng)老護理職業(yè)體系改革試點，全面提升養(yǎng)老服務人才專業(yè)化、職業(yè)化水平。深入推進“醫(yī)養(yǎng)結合”，養(yǎng)老機構醫(yī)療服務覆蓋率達到100%。取消養(yǎng)老機構設立許可，深入推進“放管服”改革。編制《北京市養(yǎng)老服務設施專項規(guī)劃》，實施新建社區(qū)配建養(yǎng)老服務設施等系列辦法。

強管理。加速推動養(yǎng)老服務管理標準化、規(guī)范化，推進養(yǎng)老服務標準化建設。2019年發(fā)布全國首個居家養(yǎng)老服務系列標準《北京市居家養(yǎng)老服務系列規(guī)范》（即“北京居家養(yǎng)老服務地方標準”），涵蓋了居家養(yǎng)老服務中普遍涉及的助餐、助醫(yī)、助潔、康復等服務。規(guī)范養(yǎng)老服務機構政府監(jiān)管，出臺全國首家養(yǎng)老服務機構綜合監(jiān)管辦法，優(yōu)化營商環(huán)境，強化屬地監(jiān)管責任。2019年率先在全國發(fā)布了《北京市養(yǎng)老服務行業(yè)誠信自律公約及實施細則》，為提升養(yǎng)老行業(yè)誠信自律建設奠定堅實基礎。

發(fā)展養(yǎng)老服務亟待突破的五大困境

監(jiān)管之困。監(jiān)管機制面臨新癥舊疾雙重挑戰(zhàn)。一是監(jiān)管新癥。取消養(yǎng)老機構設立許可是深化“放管服”改革的重大舉措。實施備案制后，未強制要求在其他部門注冊的養(yǎng)老機構到民政部門備案，同時，市級和區(qū)級民政部門信息互通滯后，相關政府部門之間注冊、監(jiān)管信息互通不暢，導致民政部門對新成立的養(yǎng)老服務機構信息不能及時掌握，事中事后監(jiān)管難度加大。另外，養(yǎng)老服務機構作為新冠疫情的重點防控領域和場所，“應急”監(jiān)管措施如何轉為規(guī)范化、科學化、人性化的“平時”監(jiān)管機制是亟須研究的重點。二是監(jiān)管舊疾。養(yǎng)老服務機構面臨多頭監(jiān)管，不同監(jiān)管部門的檢查要求不同，相關政策制度也不盡一致，影響了監(jiān)管的規(guī)范化和權威性。

標準之困。養(yǎng)老服務標準化的制定和執(zhí)行與實際脫節(jié)。北京市從2014年開始陸續(xù)發(fā)布多項養(yǎng)老服務相關地方推薦性或強制性標準。據(jù)調研，養(yǎng)老服務標準仍存在不符合實際需求的問題，將以往針對服務機構的建設要求和標準搬到養(yǎng)老服務業(yè)，會出現(xiàn)針對性不足、不符合實際需求的情況。同時，養(yǎng)老服務機構落實相關標準方面也存在困難，如缺乏政府指導意見而忽視推薦性標準；缺乏地區(qū)政府的配套支持而難以落實標準；行業(yè)標準在短期內更新?lián)Q代提高了改建成本等。

用地之困。養(yǎng)老用地政策不明確、難落實。一是農村集體經(jīng)營性建設用地發(fā)展養(yǎng)老的規(guī)劃不明確。國家已明確鼓勵利用集體建設用地發(fā)展養(yǎng)老服務設施，但要具體推進農村集體建設用地發(fā)展各類型養(yǎng)老服務，尚缺乏對用地規(guī)模、標準、布局及建設規(guī)范的具體規(guī)劃，存在集體建設用地布局零散、建設無序、效率低下等問題，既不利于統(tǒng)籌農村養(yǎng)老服務設施建設結構，也不利于提升農村養(yǎng)老服務供給質量。二是騰退空間優(yōu)先發(fā)展養(yǎng)老的政策難落實。北京市“疏整促”專項行動騰退空間優(yōu)先用于養(yǎng)老的政策面臨沒有具體實施細則而無法落地的瓶頸，如存在部分存量建筑消防審批難過關，“一事一議”文件在實際實施過程中失去效力等問題。

活力之困。市場活力尚未有效激發(fā)。探索養(yǎng)老服務盈利模式的政策支持不足。目前養(yǎng)老服務業(yè)可推廣的盈利模式尚未形成，缺乏龍頭示范效應，疫情期間行業(yè)發(fā)展雪上加霜，以中小微企業(yè)為主體的養(yǎng)老服務市場，普遍面臨運營成本增加、營業(yè)收入銳減的困境，養(yǎng)老服務業(yè)可持續(xù)經(jīng)營面臨挑戰(zhàn)。有些養(yǎng)老服務機構為維持生存及可持續(xù)運營，嘗試拓展服務對象和內容，探索全年齡人口的資源共享式經(jīng)營模式，但面臨政策限制與風險。如養(yǎng)老驛站的便利性使得全托長期護理成為盈利點，但目前驛站日間托養(yǎng)和短期照料的定位，影響驛站繼續(xù)市場化。又如養(yǎng)老服務機構為社區(qū)老年人及其他年齡人口提供外賣餐飲服務時，雖受社區(qū)居民歡迎，但市場監(jiān)督管理局等未出臺養(yǎng)老機構外送食品的管理規(guī)定，在衛(wèi)生標準、納稅標準及營業(yè)執(zhí)照方面缺乏監(jiān)管與許可。此外，養(yǎng)老服務市場環(huán)境脆弱。當前養(yǎng)老服務機構連鎖化、標準化未成氣候，市場對養(yǎng)老服務機構認可度相對較低。如社區(qū)嵌入式養(yǎng)老院的建設常遭遇社區(qū)居民的反對，認為“小區(qū)里面建養(yǎng)老院會占用公共資源和空間，影響居民生活”，養(yǎng)老服務機構亟須街道和社區(qū)的支持，爭取社區(qū)居民接納，才有機會深耕社區(qū)，但是很多街道和社區(qū)因為資金、人員支持等政策扶持力度不到位，在推進區(qū)域內養(yǎng)老服務發(fā)展方面受限。

管理之困。管理部門職責模糊、整合不夠。養(yǎng)老服務相關部門的政策法規(guī)往往各自為政，政策空白或管理夾縫地帶較多。如經(jīng)營或承接適老化改造任務的企業(yè)反映，民政局、住房城鄉(xiāng)建設委、規(guī)劃和自然資源委和衛(wèi)生健康委等部門對適老化業(yè)務“哪個都管又哪個都不管”，“老舊小區(qū)電梯加裝好了，但是路面不適老”，企業(yè)無法有效聯(lián)系到能夠提供適老化改造資金支持的部門，也無法明確負責驗收監(jiān)管的部門，更無法與開展專業(yè)化配套的部門協(xié)調工作。管理部門與企業(yè)、消費者缺乏有效的信息對接平臺，信息不對稱無形中增加了企業(yè)與政府部門的有效溝通成本，政、企、消費者成為“最熟悉的陌生人”。

開創(chuàng)養(yǎng)老服務高質量發(fā)展新格局

新冠疫情防控常態(tài)化背景下，需要深刻把握構建新發(fā)展格局、擴大內需戰(zhàn)略對養(yǎng)老服務提出的新要求，優(yōu)化養(yǎng)老服務供給，促進養(yǎng)老服務消費，對拉動內需、擴大就業(yè)、推動經(jīng)濟發(fā)展具有重要現(xiàn)實意義。另外，“十四五”時期北京市養(yǎng)老服務面臨超少子化和深度老齡化共存的形勢。北京市已處于超低生育水平接近30年，處于超少子化社會20年。預測發(fā)現(xiàn)，“十四五”期間北京市常住出生人口將繼續(xù)下降，北京市將在2022年進入深度老齡化社會（65歲及以上人口占比超過14%），2031年進入超級老齡化社會（65歲及以上人口占比超過20%）?！秶曳e極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》提出要“打造高質量為老服務和產品供給體系”。全面提升養(yǎng)老服務品質，促進養(yǎng)老服務高質量發(fā)展，是面對新時代養(yǎng)老服務新形勢和新挑戰(zhàn)的必然要求，是提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。

以數(shù)字技術賦能養(yǎng)老服務效率。黨的十九屆五中全會提出：“加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設，提升公共服務、社會治理等數(shù)字化智能化水平。”養(yǎng)老服務實踐中，一是加快建立數(shù)據(jù)共享機制，完善養(yǎng)老服務實時監(jiān)管。利用數(shù)字技術實現(xiàn)跨部門互聯(lián)互通，審批文件、監(jiān)管文件等相關數(shù)據(jù)歸集與共享，對養(yǎng)老服務供給情況進行全流程實時監(jiān)管，實時獲得養(yǎng)老服務的績效反饋，降低跨部門調度、審批、監(jiān)管、評估成本，切實提高養(yǎng)老服務供給品質。二是推動數(shù)據(jù)信息標準化，消除養(yǎng)老服務“信息孤島”。建立政、企、消費者數(shù)字化對接平臺，將市場反饋信息和公眾需求信息等及時納入政府公共服務決策，提高養(yǎng)老服務供給的精準化水平，做到企業(yè)有什么困難、群眾有什么急盼，都看得見、看得準，全面提升企業(yè)創(chuàng)新動力，出臺雪中送炭的優(yōu)惠政策。針對養(yǎng)老服務的新情況新需求，如老年人線上娛樂、社交、消費習慣養(yǎng)成，對家庭醫(yī)生、上門服務需求增加，電商網(wǎng)購、在線服務等新業(yè)態(tài)在新冠疫情期間作用凸顯等，采取更加積極有效的舉措，提供強有力的政策支持，根據(jù)養(yǎng)老服務的實際需求調整服務供給，加快“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”信息化建設，推進養(yǎng)老服務業(yè)線上線下融合發(fā)展，提高老年服務科技化信息化水平。

以社區(qū)治理引領養(yǎng)老服務方向。鼓勵養(yǎng)老服務機構融入社區(qū)治理，基層政府和組織以引導者、協(xié)調者與監(jiān)督者的身份，鼓勵養(yǎng)老服務供給主體融入社區(qū)治理，將養(yǎng)老服務理念從“以個人服務為中心”轉變?yōu)?ldquo;以社區(qū)平臺服務為中心”。一方面盤活社區(qū)資源，改善社區(qū)環(huán)境，提升社區(qū)協(xié)同治理能力，締結養(yǎng)老聯(lián)合共同體；另一方面提高機構的社區(qū)居家養(yǎng)老服務的能力，贏得社區(qū)居民對機構的接納與信任。可將為老服務作為基本公共服務項目納入社區(qū)治理評估體系，通過剛性預期目標和措施安排，優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老服務營商環(huán)境，讓全社會建立起養(yǎng)老責任社會化、養(yǎng)老服務社區(qū)化的共識，為養(yǎng)老服務營造開放包容的人文環(huán)境。

以產業(yè)融合激發(fā)養(yǎng)老服務活力。建立老年技術創(chuàng)新平臺，激發(fā)老齡產業(yè)活力。依靠創(chuàng)新平臺，通過衰老理論的系統(tǒng)性基礎研究，建立支持老齡科技產品研發(fā)和應用的標準體系，促進形成為老、適老、助老、養(yǎng)老的產品開發(fā)協(xié)同機制，形成“基礎研究—技術開發(fā)—工程轉化”的創(chuàng)新鏈條，發(fā)展健康食品業(yè)、保健品業(yè)、健身業(yè)、健康信息服務業(yè)、健康保險業(yè)、健康產品批發(fā)零售業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)、健康管理業(yè)等產業(yè)，打造健康產品全產業(yè)鏈展示中心，滿足多層次多樣化養(yǎng)老服務需求。

以政策保障釋放養(yǎng)老服務潛能。完善養(yǎng)老服務用地支持政策。一是結合農村集體經(jīng)營性建設用地入市試點，制定農村養(yǎng)老服務用地規(guī)劃。結合2019年12月印發(fā)的《自然資源部關于加強規(guī)劃和用地保障支持養(yǎng)老服務發(fā)展的指導意見》，因地制宜出臺農村養(yǎng)老服務設施用地規(guī)模、標準與布局原則，統(tǒng)籌并詳細制定農村集體經(jīng)營性建設用地發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的規(guī)劃方案，促進養(yǎng)老服務城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。結合農村集體經(jīng)營性建設用地入市試點，出臺發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的試點方案。二是結合“疏整促”專項行動，盤活存量空間投入養(yǎng)老領域。在騰退空間方面，應摸清底數(shù)、做好分類，由政府相關部門聯(lián)合制定騰退空間優(yōu)先發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的規(guī)劃與政策措施；在利用現(xiàn)有閑置廠房、學校、社區(qū)用房等改造為養(yǎng)老設施方面，建立多個部門聯(lián)席審批、驗收機制，“簡化審批手續(xù)、縮短審批時限、提供便利服務”；在通過招拍掛方式供應養(yǎng)老用地方面，一方面要確保公平、公正，鼓勵多個市場主體競爭和參與，另一方面要將養(yǎng)老產業(yè)類型、服務標準或相關競爭主體從事養(yǎng)老領域的經(jīng)歷作為土地供應前置條件，避免有些競爭主體資金雖然雄厚，競得土地但又無能力運營，造成土地資源浪費的現(xiàn)象。

（本文是北京市社會科學基金研究基地一般項目〈項目編號：18JDSRB006〉階段性成果）

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（作者簡介：閆萍，北京市委黨校北京人口與社會發(fā)展研究中心，北京市委黨校首都高端智庫副教授；董亭月，北京市委黨校北京人口與社會發(fā)展研究中心，北京市委黨校社會學教研部講師）