形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，需要盡快疏通影響國(guó)內(nèi)大循環(huán)的堵點(diǎn)，以數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施賦能“內(nèi)循環(huán)”。

黨的十九屆五中全會(huì)對(duì)“十四五”時(shí)期我國(guó)加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系做出重要部署：堅(jiān)持把發(fā)展經(jīng)濟(jì)著力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上，堅(jiān)定不移建設(shè)制造強(qiáng)國(guó)、質(zhì)量強(qiáng)國(guó)、網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、數(shù)字中國(guó)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化，提高經(jīng)濟(jì)質(zhì)量效益和核心競(jìng)爭(zhēng)力。形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，需要盡快疏通影響國(guó)內(nèi)大循環(huán)的堵點(diǎn)，以數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施賦能“內(nèi)循環(huán)”。

2019年，中央提出把新一代信息基建作為發(fā)展重點(diǎn)，地方政府積極響應(yīng)，已提出超過50萬億規(guī)模的新型基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃，但實(shí)踐中投融資缺口較大。多地區(qū)數(shù)字基建仍是以規(guī)劃為重點(diǎn)、以產(chǎn)出為導(dǎo)向，忽視對(duì)投資效率、投資能力、融資模式的通盤考慮，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定和政府支持方式較模糊。操作中各部門往往過度重視數(shù)字基建規(guī)劃和采購的初始成本，而沒有充分考慮數(shù)字基建項(xiàng)目的質(zhì)量和運(yùn)維成本，社會(huì)資本與政府合作缺乏相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。為厘清認(rèn)識(shí)、精準(zhǔn)施策，筆者深入研究了近期歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政支持?jǐn)?shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的體制機(jī)制，提出我國(guó)進(jìn)一步完善相關(guān)財(cái)政政策的若干思路。

多元化財(cái)政政策為提高數(shù)字基建投資效率提供有力保障

當(dāng)下全球價(jià)值鏈正以數(shù)字要素為核心進(jìn)行重構(gòu)，主要國(guó)家都將新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施作為政策支持的重點(diǎn)。

一是注重軟性基礎(chǔ)設(shè)施與硬性基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)同發(fā)展。

新型基礎(chǔ)設(shè)施既包括以5G、物聯(lián)網(wǎng)、計(jì)算中心為代表的硬性基礎(chǔ)設(shè)施，也包括云計(jì)算、數(shù)據(jù)庫為代表的基礎(chǔ)軟件和其他應(yīng)用軟件。發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政政策既重視硬性基礎(chǔ)設(shè)施的普惠性發(fā)展，又重視數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通和應(yīng)用場(chǎng)景打造，并著力提升公民靈活運(yùn)用數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的基本能力。例如，美聯(lián)邦政府出臺(tái)的《寬帶技術(shù)機(jī)遇計(jì)劃》和《國(guó)家寬帶計(jì)劃》，聯(lián)邦財(cái)政共投入72億美元的發(fā)展基金，并采取公私合作的方式刺激寬帶產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為確保這些政策落地生效，相關(guān)部門又出臺(tái)《數(shù)字素養(yǎng)行動(dòng)》方案，提升公民整體數(shù)字素養(yǎng)。再如，2018年6月出臺(tái)的《數(shù)字歐盟計(jì)劃》提出，在2021—2027年撥款97億歐元，投資于超級(jí)計(jì)算機(jī)、人工智能、網(wǎng)絡(luò)安全與信任、應(yīng)用軟件開發(fā)、數(shù)字技能培訓(xùn)等領(lǐng)域。

二是以公共消費(fèi)升級(jí)擴(kuò)大數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用場(chǎng)景。

發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政不斷推動(dòng)高效、安全、現(xiàn)代化的公共消費(fèi)，以政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)的公共消費(fèi)升級(jí)對(duì)擴(kuò)大數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用起到了顯著作用。如2018年，美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政提出了政府?dāng)?shù)字化改造的財(cái)政資金劃撥計(jì)劃以及資金管理指引，該計(jì)劃高度重視政府消費(fèi)升級(jí)中的思想變革、機(jī)制改革及目標(biāo)管理，并在機(jī)制改革中，規(guī)定了六大戰(zhàn)略領(lǐng)域，旨在利用信息技術(shù)促進(jìn)政府關(guān)鍵能力建設(shè)。這六大戰(zhàn)略領(lǐng)域包括：引入兼具靈活性和創(chuàng)新性的部門基礎(chǔ)設(shè)施；擴(kuò)展共享服務(wù)；建立具有協(xié)同性、適應(yīng)性的部門文化；主動(dòng)開展網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)劃；加強(qiáng)數(shù)據(jù)的策略性使用；以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績(jī)效管理體系。同時(shí)，為提高資金使用效率、提升政策治理效能，美國(guó)財(cái)政部出臺(tái)了《數(shù)字政府戰(zhàn)略、治理結(jié)構(gòu)與方法》，主張以新設(shè)技術(shù)投資審查委員會(huì)為主管部門，負(fù)責(zé)組織并監(jiān)管開放政府、數(shù)字政府戰(zhàn)略以及數(shù)據(jù)智能披露等項(xiàng)目，負(fù)責(zé)與其他機(jī)構(gòu)合作提供技術(shù)投資建議，負(fù)責(zé)監(jiān)督評(píng)價(jià)有關(guān)技術(shù)投資績(jī)效。

三是推動(dòng)全價(jià)值鏈的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

為形成跨領(lǐng)域先進(jìn)制造業(yè)的國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力，2018年10月美國(guó)財(cái)政部會(huì)同科技部門推動(dòng)實(shí)施《國(guó)家先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略計(jì)劃》，旨在利用新政策、新機(jī)制發(fā)展新技術(shù)、新能源，夯實(shí)制造業(yè)與國(guó)防產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。為了確保傳統(tǒng)制造企業(yè)有序轉(zhuǎn)型，該計(jì)劃提出了四項(xiàng)著力點(diǎn)，即構(gòu)建智能與數(shù)字制造新模式、打造先進(jìn)工業(yè)機(jī)器人、優(yōu)化人工智能基礎(chǔ)設(shè)施、營(yíng)造制造業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全氛圍。相應(yīng)的財(cái)政政策不僅注重投融資體制的完善，還設(shè)立了完整的項(xiàng)目績(jī)效管理機(jī)制，以緩解有限的財(cái)政承受能力和高質(zhì)量發(fā)展需求之間的矛盾。聯(lián)邦財(cái)政提出的兩項(xiàng)操作指引分別是，一是采用PPP模式推進(jìn)制造業(yè)數(shù)字化升級(jí)，其中，聯(lián)邦財(cái)政支付一半項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，其余部分由地方政府、社會(huì)資本以及使用者負(fù)擔(dān)；二是創(chuàng)新財(cái)政基金援助計(jì)劃，構(gòu)建“美國(guó)種子基金”，分別實(shí)施小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃（SBIR）和小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃（STTR），發(fā)揮小企業(yè)在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的重要作用。

四是構(gòu)建以結(jié)果為導(dǎo)向的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)算績(jī)效管理體系。

日本為實(shí)現(xiàn)“信息與通信技術(shù)（簡(jiǎn)稱ICT）”基礎(chǔ)設(shè)施的高質(zhì)量發(fā)展，財(cái)務(wù)省提供了資金支持，并發(fā)布通信基建資金監(jiān)管指南。例如，日本為避免ICT基建的建設(shè)與計(jì)劃背道而馳，2019年底，財(cái)務(wù)省對(duì)ICT基建資金監(jiān)管、評(píng)價(jià)提供了系統(tǒng)性的操作指引，認(rèn)為ICT基建質(zhì)量評(píng)價(jià)要素主要包括經(jīng)濟(jì)效率、社會(huì)包容性、安全性與彈性、發(fā)展的可持續(xù)性以及便利程度五個(gè)方面，并對(duì)總分類標(biāo)準(zhǔn)下的具體操作細(xì)則進(jìn)行了規(guī)范。

五是以“彌合數(shù)字鴻溝”為主線，構(gòu)建助力農(nóng)村數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基金。

2020年2月美國(guó)聯(lián)邦通訊委員會(huì)發(fā)布報(bào)告，實(shí)施農(nóng)村數(shù)字機(jī)會(huì)基金，引導(dǎo)寬帶網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步深入農(nóng)村。資金規(guī)模為204億美元的農(nóng)村數(shù)字機(jī)會(huì)基金是美國(guó)政府在未來10年內(nèi)縮小數(shù)字鴻溝的重要財(cái)政援助計(jì)劃。為確保該產(chǎn)業(yè)基金的使用效率和公平、環(huán)保，美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)提供了基金分配機(jī)制、投招標(biāo)機(jī)制以及激勵(lì)約束機(jī)制，其中，服務(wù)供應(yīng)商接受政府報(bào)價(jià)或者提交投標(biāo)，以獲得投資新基建或提供數(shù)字服務(wù)的補(bǔ)貼。我國(guó)有必要以多元化政策引導(dǎo)社會(huì)資本投入數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以“分類推進(jìn)、精準(zhǔn)施策”為原則，加強(qiáng)頂層規(guī)劃和區(qū)域布局，著力提高投資效率。

六是聯(lián)邦與州及地方協(xié)同推動(dòng)數(shù)字基建區(qū)域布局的優(yōu)化。

由于地方政府的大力扶持，美國(guó)商業(yè)數(shù)據(jù)中心從1999年的432所增長(zhǎng)到2010年的2100所，數(shù)據(jù)資源難以共享、硬件資源利用率較低等粗放式發(fā)展問題突出，數(shù)據(jù)中心面臨投資過熱、產(chǎn)能過剩的問題。2017年出臺(tái)、2019年更新的美國(guó)“數(shù)據(jù)中心優(yōu)化計(jì)劃”明確要為推動(dòng)數(shù)據(jù)中心集約化發(fā)展提供財(cái)政政策支持，提出了包含能源使用效率、虛擬化程度、服務(wù)商和設(shè)備利用率、監(jiān)控自動(dòng)化程度等在內(nèi)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為數(shù)字基建的高質(zhì)量發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)保障。

對(duì)我國(guó)推動(dòng)數(shù)字基建高質(zhì)量發(fā)展的若干思考與建議

要遵循數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)分類以及國(guó)際建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，客觀看待新基建投融資中的爭(zhēng)議問題，助推數(shù)字基建高質(zhì)量發(fā)展。以“分類推進(jìn)、精準(zhǔn)施策”為原則，加強(qiáng)頂層規(guī)劃和區(qū)域布局，著力提高投資效率。

其一，分類施策，釋放潛力。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施具有網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和顛覆式發(fā)展特性，包括大數(shù)據(jù)中心、人工智能、5G基建、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等，每一類的建設(shè)特點(diǎn)有所不同，應(yīng)根據(jù)發(fā)展目標(biāo)和外溢性程度分類施策。數(shù)字基建項(xiàng)目建設(shè)周期較長(zhǎng)，但其規(guī)模效用遞增、長(zhǎng)尾效應(yīng)明顯、技術(shù)迭代快，仍是吸引私人資本投資的重要領(lǐng)域，財(cái)政應(yīng)設(shè)置靈活多樣的激勵(lì)約束機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)創(chuàng)新，財(cái)政政策作用重在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、規(guī)范引導(dǎo)、人才激勵(lì)等。

其二，注重?cái)?shù)字基建頂層規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定。財(cái)政可設(shè)立富有彈性的激勵(lì)約束機(jī)制。強(qiáng)化數(shù)字基建的目標(biāo)管理、制度設(shè)計(jì)和績(jī)效預(yù)算，以利于推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。例如，財(cái)政可設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)與退出標(biāo)準(zhǔn)，可借鑒美國(guó)《數(shù)據(jù)中心優(yōu)化計(jì)劃》的做法，即當(dāng)承包商所經(jīng)營(yíng)的數(shù)據(jù)中心能源使用效率（簡(jiǎn)稱PUE）指標(biāo)大于1.4，承包商應(yīng)被清庫并承擔(dān)違規(guī)成本；如果PUE指標(biāo)小于1.2，承包商便有資格獲得獎(jiǎng)補(bǔ)資金或政策優(yōu)惠。

其三，注重?cái)?shù)字基建宏觀布局，有加有減推動(dòng)數(shù)字基建項(xiàng)目。推動(dòng)建設(shè)全國(guó)一體化的大數(shù)據(jù)中心，退出一批發(fā)展滯后、效率不高的中小數(shù)據(jù)中心。財(cái)政應(yīng)輔助有關(guān)部門完成數(shù)字基建項(xiàng)目的整合優(yōu)化。對(duì)于效率低、能耗高的項(xiàng)目，應(yīng)綜合考慮歷年投資經(jīng)營(yíng)情況給予相應(yīng)的警告，情形嚴(yán)重者直接市場(chǎng)出清。一些財(cái)政承受能力較差的區(qū)域，應(yīng)審慎推進(jìn)數(shù)字基建項(xiàng)目，并加強(qiáng)項(xiàng)目審核，對(duì)新項(xiàng)目開展全生命周期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。及時(shí)更新數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目庫，完善分類績(jī)效預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)間協(xié)作和數(shù)據(jù)共享。實(shí)施一批數(shù)字基建領(lǐng)域質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定項(xiàng)目，以提升先進(jìn)技術(shù)的國(guó)際話語權(quán)，并為完善財(cái)政預(yù)算績(jī)效監(jiān)管提供藍(lán)本。

其四，推動(dòng)應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)，形成應(yīng)用場(chǎng)景集聚效應(yīng)和場(chǎng)景供給多元態(tài)勢(shì)。財(cái)政可以促進(jìn)數(shù)字化賦能和優(yōu)化跨區(qū)域數(shù)字生態(tài)為主線，以場(chǎng)景應(yīng)用擴(kuò)大有效需求，實(shí)現(xiàn)應(yīng)用場(chǎng)景創(chuàng)新與數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)深度融合。推廣一批適合中小企業(yè)的工業(yè)應(yīng)用軟件，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)多方共建共享的場(chǎng)景應(yīng)用格局。加速重點(diǎn)領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型，探索中小企業(yè)上云的典型場(chǎng)景及實(shí)施路徑，財(cái)政可在融資、人才、技術(shù)服務(wù)等方面提供一定支持。發(fā)揮中央財(cái)政對(duì)構(gòu)建跨區(qū)域數(shù)字生態(tài)鏈的引導(dǎo)作用。

作者：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院 樊軼俠