形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，需要盡快疏通影響國內(nèi)大循環(huán)的堵點，以數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施賦能“內(nèi)循環(huán)”。

黨的十九屆五中全會對“十四五”時期我國加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系做出重要部署：堅持把發(fā)展經(jīng)濟著力點放在實體經(jīng)濟上，堅定不移建設(shè)制造強國、質(zhì)量強國、網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國，推進產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化，提高經(jīng)濟質(zhì)量效益和核心競爭力。形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，需要盡快疏通影響國內(nèi)大循環(huán)的堵點，以數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施賦能“內(nèi)循環(huán)”。

2019年，中央提出把新一代信息基建作為發(fā)展重點，地方政府積極響應，已提出超過50萬億規(guī)模的新型基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃，但實踐中投融資缺口較大。多地區(qū)數(shù)字基建仍是以規(guī)劃為重點、以產(chǎn)出為導向，忽視對投資效率、投資能力、融資模式的通盤考慮，質(zhì)量標準設(shè)定和政府支持方式較模糊。操作中各部門往往過度重視數(shù)字基建規(guī)劃和采購的初始成本，而沒有充分考慮數(shù)字基建項目的質(zhì)量和運維成本，社會資本與政府合作缺乏相應的風險共擔機制。為厘清認識、精準施策，筆者深入研究了近期歐美日等發(fā)達國家財政支持數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的體制機制，提出我國進一步完善相關(guān)財政政策的若干思路。

多元化財政政策為提高數(shù)字基建投資效率提供有力保障

當下全球價值鏈正以數(shù)字要素為核心進行重構(gòu)，主要國家都將新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施作為政策支持的重點。

一是注重軟性基礎(chǔ)設(shè)施與硬性基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)同發(fā)展。

新型基礎(chǔ)設(shè)施既包括以5G、物聯(lián)網(wǎng)、計算中心為代表的硬性基礎(chǔ)設(shè)施，也包括云計算、數(shù)據(jù)庫為代表的基礎(chǔ)軟件和其他應用軟件。發(fā)達國家財政政策既重視硬性基礎(chǔ)設(shè)施的普惠性發(fā)展，又重視數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通和應用場景打造，并著力提升公民靈活運用數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的基本能力。例如，美聯(lián)邦政府出臺的《寬帶技術(shù)機遇計劃》和《國家寬帶計劃》，聯(lián)邦財政共投入72億美元的發(fā)展基金，并采取公私合作的方式刺激寬帶產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為確保這些政策落地生效，相關(guān)部門又出臺《數(shù)字素養(yǎng)行動》方案，提升公民整體數(shù)字素養(yǎng)。再如，2018年6月出臺的《數(shù)字歐盟計劃》提出，在2021—2027年撥款97億歐元，投資于超級計算機、人工智能、網(wǎng)絡安全與信任、應用軟件開發(fā)、數(shù)字技能培訓等領(lǐng)域。

二是以公共消費升級擴大數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施應用場景。

發(fā)達國家財政不斷推動高效、安全、現(xiàn)代化的公共消費，以政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型為重點的公共消費升級對擴大數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施應用起到了顯著作用。如2018年，美國聯(lián)邦財政提出了政府數(shù)字化改造的財政資金劃撥計劃以及資金管理指引，該計劃高度重視政府消費升級中的思想變革、機制改革及目標管理，并在機制改革中，規(guī)定了六大戰(zhàn)略領(lǐng)域，旨在利用信息技術(shù)促進政府關(guān)鍵能力建設(shè)。這六大戰(zhàn)略領(lǐng)域包括：引入兼具靈活性和創(chuàng)新性的部門基礎(chǔ)設(shè)施；擴展共享服務；建立具有協(xié)同性、適應性的部門文化；主動開展網(wǎng)絡安全規(guī)劃；加強數(shù)據(jù)的策略性使用；以結(jié)果為導向的預算績效管理體系。同時，為提高資金使用效率、提升政策治理效能，美國財政部出臺了《數(shù)字政府戰(zhàn)略、治理結(jié)構(gòu)與方法》，主張以新設(shè)技術(shù)投資審查委員會為主管部門，負責組織并監(jiān)管開放政府、數(shù)字政府戰(zhàn)略以及數(shù)據(jù)智能披露等項目，負責與其他機構(gòu)合作提供技術(shù)投資建議，負責監(jiān)督評價有關(guān)技術(shù)投資績效。

三是推動全價值鏈的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

為形成跨領(lǐng)域先進制造業(yè)的國際領(lǐng)導力，2018年10月美國財政部會同科技部門推動實施《國家先進制造業(yè)戰(zhàn)略計劃》，旨在利用新政策、新機制發(fā)展新技術(shù)、新能源，夯實制造業(yè)與國防產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。為了確保傳統(tǒng)制造企業(yè)有序轉(zhuǎn)型，該計劃提出了四項著力點，即構(gòu)建智能與數(shù)字制造新模式、打造先進工業(yè)機器人、優(yōu)化人工智能基礎(chǔ)設(shè)施、營造制造業(yè)網(wǎng)絡安全氛圍。相應的財政政策不僅注重投融資體制的完善，還設(shè)立了完整的項目績效管理機制，以緩解有限的財政承受能力和高質(zhì)量發(fā)展需求之間的矛盾。聯(lián)邦財政提出的兩項操作指引分別是，一是采用PPP模式推進制造業(yè)數(shù)字化升級，其中，聯(lián)邦財政支付一半項目經(jīng)費，其余部分由地方政府、社會資本以及使用者負擔；二是創(chuàng)新財政基金援助計劃，構(gòu)建“美國種子基金”，分別實施小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃（SBIR）和小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計劃（STTR），發(fā)揮小企業(yè)在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的重要作用。

四是構(gòu)建以結(jié)果為導向的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施預算績效管理體系。

日本為實現(xiàn)“信息與通信技術(shù)（簡稱ICT）”基礎(chǔ)設(shè)施的高質(zhì)量發(fā)展，財務省提供了資金支持，并發(fā)布通信基建資金監(jiān)管指南。例如，日本為避免ICT基建的建設(shè)與計劃背道而馳，2019年底，財務省對ICT基建資金監(jiān)管、評價提供了系統(tǒng)性的操作指引，認為ICT基建質(zhì)量評價要素主要包括經(jīng)濟效率、社會包容性、安全性與彈性、發(fā)展的可持續(xù)性以及便利程度五個方面，并對總分類標準下的具體操作細則進行了規(guī)范。

五是以“彌合數(shù)字鴻溝”為主線，構(gòu)建助力農(nóng)村數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基金。

2020年2月美國聯(lián)邦通訊委員會發(fā)布報告，實施農(nóng)村數(shù)字機會基金，引導寬帶網(wǎng)絡進一步深入農(nóng)村。資金規(guī)模為204億美元的農(nóng)村數(shù)字機會基金是美國政府在未來10年內(nèi)縮小數(shù)字鴻溝的重要財政援助計劃。為確保該產(chǎn)業(yè)基金的使用效率和公平、環(huán)保，美國聯(lián)邦通信委員會提供了基金分配機制、投招標機制以及激勵約束機制，其中，服務供應商接受政府報價或者提交投標，以獲得投資新基建或提供數(shù)字服務的補貼。我國有必要以多元化政策引導社會資本投入數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以“分類推進、精準施策”為原則，加強頂層規(guī)劃和區(qū)域布局，著力提高投資效率。

六是聯(lián)邦與州及地方協(xié)同推動數(shù)字基建區(qū)域布局的優(yōu)化。

由于地方政府的大力扶持，美國商業(yè)數(shù)據(jù)中心從1999年的432所增長到2010年的2100所，數(shù)據(jù)資源難以共享、硬件資源利用率較低等粗放式發(fā)展問題突出，數(shù)據(jù)中心面臨投資過熱、產(chǎn)能過剩的問題。2017年出臺、2019年更新的美國“數(shù)據(jù)中心優(yōu)化計劃”明確要為推動數(shù)據(jù)中心集約化發(fā)展提供財政政策支持，提出了包含能源使用效率、虛擬化程度、服務商和設(shè)備利用率、監(jiān)控自動化程度等在內(nèi)的績效評價指標體系，為數(shù)字基建的高質(zhì)量發(fā)展提供了堅實的技術(shù)保障。

對我國推動數(shù)字基建高質(zhì)量發(fā)展的若干思考與建議

要遵循數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟特點、經(jīng)濟分類以及國際建設(shè)經(jīng)驗，客觀看待新基建投融資中的爭議問題，助推數(shù)字基建高質(zhì)量發(fā)展。以“分類推進、精準施策”為原則，加強頂層規(guī)劃和區(qū)域布局，著力提高投資效率。

其一，分類施策，釋放潛力。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施具有網(wǎng)絡效應和顛覆式發(fā)展特性，包括大數(shù)據(jù)中心、人工智能、5G基建、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等，每一類的建設(shè)特點有所不同，應根據(jù)發(fā)展目標和外溢性程度分類施策。數(shù)字基建項目建設(shè)周期較長，但其規(guī)模效用遞增、長尾效應明顯、技術(shù)迭代快，仍是吸引私人資本投資的重要領(lǐng)域，財政應設(shè)置靈活多樣的激勵約束機制鼓勵社會創(chuàng)新，財政政策作用重在標準設(shè)定、規(guī)范引導、人才激勵等。

其二，注重數(shù)字基建頂層規(guī)劃和標準設(shè)定。財政可設(shè)立富有彈性的激勵約束機制。強化數(shù)字基建的目標管理、制度設(shè)計和績效預算，以利于推動數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。例如，財政可設(shè)立獎勵與退出標準，可借鑒美國《數(shù)據(jù)中心優(yōu)化計劃》的做法，即當承包商所經(jīng)營的數(shù)據(jù)中心能源使用效率（簡稱PUE）指標大于1.4，承包商應被清庫并承擔違規(guī)成本；如果PUE指標小于1.2，承包商便有資格獲得獎補資金或政策優(yōu)惠。

其三，注重數(shù)字基建宏觀布局，有加有減推動數(shù)字基建項目。推動建設(shè)全國一體化的大數(shù)據(jù)中心，退出一批發(fā)展滯后、效率不高的中小數(shù)據(jù)中心。財政應輔助有關(guān)部門完成數(shù)字基建項目的整合優(yōu)化。對于效率低、能耗高的項目，應綜合考慮歷年投資經(jīng)營情況給予相應的警告，情形嚴重者直接市場出清。一些財政承受能力較差的區(qū)域，應審慎推進數(shù)字基建項目，并加強項目審核，對新項目開展全生命周期風險評估。及時更新數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目庫，完善分類績效預算標準體系，加強機構(gòu)間協(xié)作和數(shù)據(jù)共享。實施一批數(shù)字基建領(lǐng)域質(zhì)量標準設(shè)定項目，以提升先進技術(shù)的國際話語權(quán)，并為完善財政預算績效監(jiān)管提供藍本。

其四，推動應用場景建設(shè)，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟一體化趨勢，形成應用場景集聚效應和場景供給多元態(tài)勢。財政可以促進數(shù)字化賦能和優(yōu)化跨區(qū)域數(shù)字生態(tài)為主線，以場景應用擴大有效需求，實現(xiàn)應用場景創(chuàng)新與數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)深度融合。推廣一批適合中小企業(yè)的工業(yè)應用軟件，形成政府、市場、社會多方共建共享的場景應用格局。加速重點領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型，探索中小企業(yè)上云的典型場景及實施路徑，財政可在融資、人才、技術(shù)服務等方面提供一定支持。發(fā)揮中央財政對構(gòu)建跨區(qū)域數(shù)字生態(tài)鏈的引導作用。

作者：中國財政科學研究院 樊軼俠