汪三貴 中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)扶貧研究院院長(zhǎng)、教授

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中國(guó)的扶貧開發(fā)根據(jù)扶貧對(duì)象可以分為兩個(gè)階段，一是從1986到2013年的區(qū)域扶貧開發(fā)階段，二是從2014年至今的精準(zhǔn)扶貧階段。

一、中國(guó)扶貧開發(fā)第一階段：區(qū)域扶貧開發(fā)（1986年-2013年）

1.區(qū)域扶貧開發(fā)的對(duì)象

區(qū)域扶貧開發(fā)，顧名思義，以貧困地區(qū)為扶貧對(duì)象。1986年，我國(guó)成立了國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，確立了以貧困縣為單位進(jìn)行扶貧開發(fā)的工作重點(diǎn)，并確定了331個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣。1994年，國(guó)家把這一名單增加到592個(gè)，到2011年又增加到832個(gè)。也就是說(shuō)，到2020年實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽的貧困縣是832個(gè)。在這一過(guò)程中，雖然有過(guò)貧困縣退出，但總的趨勢(shì)是只增不減。可見，從開始大規(guī)模扶貧以來(lái)，我們就把貧困縣作為主要扶貧開發(fā)對(duì)象，并且一直延續(xù)到現(xiàn)在。

2001年，國(guó)家出臺(tái)了《中國(guó)農(nóng)村扶貧規(guī)劃開發(fā)綱要（2001-2010）》，進(jìn)一步將貧困村作為扶貧對(duì)口單元，并在全國(guó)確定了14.8萬(wàn)個(gè)貧困村作為扶貧對(duì)象。這里，國(guó)家的扶貧對(duì)象是貧困縣和貧困村。2011年，國(guó)家在新的扶貧開發(fā)綱要中提出，要將連片特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)的重點(diǎn)對(duì)象，并在全國(guó)確立了14個(gè)集中連片特困地區(qū)。

在這一階段，我國(guó)以大大小小的貧困地區(qū)為扶貧對(duì)象，從縣到村，再到集中連片特困地區(qū)，開展深入的區(qū)域扶貧開發(fā)。

2.區(qū)域扶貧開發(fā)的成效

區(qū)域扶貧開發(fā)是以推動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展、縮小區(qū)域相對(duì)差距帶動(dòng)貧困人口脫貧為目標(biāo)，也因此取得了顯著的成效。

從主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)看，貧困地區(qū)在糧食、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民人均純收入方面的增長(zhǎng)速度明顯快于全國(guó)平均水平。以《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》執(zhí)行期間（1994年-2000年）為例，國(guó)家重點(diǎn)扶持的貧困縣（592個(gè)）農(nóng)業(yè)增加值年均增長(zhǎng)7.5%，高于全國(guó)7.0%的年均增長(zhǎng)速度；糧食產(chǎn)量年均增長(zhǎng)1.9%，是全國(guó)平均增長(zhǎng)速度(0.6%)的3.2倍；農(nóng)民人均純收入年均增長(zhǎng)12.8%，比全國(guó)農(nóng)民人均收入的增速高2個(gè)百分點(diǎn)。2001年-2010年，國(guó)家將扶貧開發(fā)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榧确隹h也扶村，帶動(dòng)貧困村農(nóng)民人均純收入的年均增長(zhǎng)速度比全國(guó)農(nóng)村高3個(gè)百分點(diǎn)。

除此之外，貧困地區(qū)居民的生產(chǎn)生活條件也在不斷改善。比如，在基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施變化方面，村村通公路、通電、通電話，村村能收看有線電視、能上網(wǎng)。國(guó)內(nèi)外專家的研究表明，1986-1995年，扶貧投資使貧困縣農(nóng)民人均收入增長(zhǎng)速度比同一地區(qū)的非貧困縣快0.9%-2.2%，投資回報(bào)率達(dá)到11.6%-15.5%。

總體而言，幾十年來(lái)區(qū)域扶貧開發(fā)通過(guò)推動(dòng)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在一定程度上促進(jìn)了中國(guó)大規(guī)模減貧進(jìn)程，同時(shí)也減緩了區(qū)域差距的擴(kuò)大趨勢(shì)。

二、中國(guó)扶貧開發(fā)第二階段：精準(zhǔn)扶貧（2014年至今）

2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西十八洞村考察時(shí)，首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”理念。此后，精準(zhǔn)扶貧成為我國(guó)一項(xiàng)基本方略。從區(qū)域扶貧開發(fā)到精準(zhǔn)扶貧，扶貧對(duì)象也從貧困地區(qū)的貧困縣、貧困村下沉到貧困家庭、貧困人口，扶貧措施也直接到戶到人。

1.實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的背景

過(guò)去的區(qū)域開發(fā)扶貧政策難以使剩余的貧困人口受益，無(wú)法實(shí)現(xiàn)2020年全部貧困人口脫貧的國(guó)家目標(biāo)。經(jīng)過(guò)幾十年的區(qū)域扶貧開發(fā)，貧困人口逐漸從區(qū)域貧困轉(zhuǎn)向點(diǎn)狀分布，剩余的貧困人口貧困程度更深、脫貧難度更大。而此時(shí)，依靠區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“涓滴效應(yīng)”能帶動(dòng)的貧困人口越來(lái)越少，所以對(duì)剩下的貧困人口必須采取更有針對(duì)性的幫扶措施，才能幫助他們擺脫貧困。比如，通過(guò)對(duì)整村推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估以及大量的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)，整村推進(jìn)項(xiàng)目的扶貧效果顯著，但扶貧投資的主要受益對(duì)象是貧困村中相對(duì)較富裕的農(nóng)戶，而非貧困農(nóng)戶。調(diào)研顯示，整村推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施使平均收入以上的農(nóng)戶的收入和消費(fèi)年均增加9.2%，而平均收入以下的農(nóng)戶基本沒(méi)有從該項(xiàng)目中受益。因此，在這種情況下，面對(duì)經(jīng)濟(jì)增速放緩，不平等程度增加，區(qū)域扶貧開發(fā)的減貧能力下降，如果不實(shí)施瞄準(zhǔn)貧困家庭和貧困人口因人施策的精準(zhǔn)扶貧，就不可能實(shí)現(xiàn)2020年減貧目標(biāo)。