公共危機是相對于人類生活中正常的社會秩序而言的，是指由于內(nèi)部或外部高度不確定的變化因素對社會共同利益和安全產(chǎn)生嚴重威脅的一種危險境況和緊張狀態(tài)。公共危機具有破壞性、突發(fā)性、緊迫性、不確定性、公共性等特點。21世紀以來，世界面臨著各種各樣的公共危機和突發(fā)事件，如這次新冠肺炎疫情是新中國成立以來我國遭遇的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。公共危機事件的發(fā)生，給經(jīng)濟發(fā)展和人民生命、財產(chǎn)安全造成了嚴重威脅和重大損失，也是對政府處理突發(fā)事件提出的嚴峻的考驗和挑戰(zhàn)。政府作為公共服務(wù)的提供者和公共事務(wù)的管理者，在公共危機中扮演主導(dǎo)角色。在抗擊新冠肺炎疫情中，各級黨委和政府主動擔當、積極作為，同時間賽跑，與病魔較量，發(fā)揮了重要作用。

在突發(fā)事件和公共危機中，僅靠政府的應(yīng)對力量還是不夠的。近年來，我國公益組織積極主動參與到公共危機管理中，在應(yīng)對突發(fā)事件上發(fā)揮了越來越重要的作用。公益組織是不以營利為目的，致力于社會公益事業(yè)，具有志愿性、非營利性、公益性、自治性等特點的民間社會中介組織。公益組織在公共危機管理中，匯聚社會各界力量，發(fā)揮專業(yè)化、靈活性、志愿性等其他組織或團體無法比擬的優(yōu)勢。本文從公益組織參與公共危機管理的理論依據(jù)和現(xiàn)實基礎(chǔ)兩方面入手，深入剖析其必要性和合理性，為將公益組織納入到公共危機管理中提供理論和現(xiàn)實支持。

一、公益組織參與公共危機管理的理論依據(jù)

市場失靈理論、治理理論和善治理論為公益組織參與公共危機管理提供了有力的理論依據(jù)和理論基礎(chǔ)，能夠從理論上證明其參與的合理性和必要性。

（一）市場失靈理論

市場失靈是公益組織參與公共事務(wù)管理的重要原因之一。美國經(jīng)濟學(xué)家伯頓·韋斯布羅德從需求供給理論出發(fā)，論證了市場在提供公共產(chǎn)品方面的局限性，并從功能上證明了非營利組織存在的合理性和必要性。美國經(jīng)濟學(xué)家保羅·薩繆爾森給出了公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義，公共產(chǎn)品是所有人共同享有的集體消費品，每個人對該產(chǎn)品的消費不減少其他人的消費。它具有不可分割性、非競爭性、非排他性的特點。公共產(chǎn)品的這些特性使得其不能通過市場機制進行調(diào)節(jié)。市場手段不能實現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置和保障公共服務(wù)的有效性。因此，市場失靈使得公共產(chǎn)品的提供只能依靠以實現(xiàn)公共利益為目標的組織，包括政府和非營利組織。

（二）治理理論和善治理論

20世紀90年代，公共治理逐漸被全球廣泛關(guān)注和重視。“治理”是一個內(nèi)容豐富、適用廣泛的概念。治理理論主要內(nèi)容包括以下三個方面：第一，強調(diào)治理主體的多元化。公共治理是指政府部門、私營部門和第三部門共同構(gòu)建的多元化公共行動體系，是現(xiàn)代社會管理的主要特征之一。政府是主要的治理主體，但不是唯一的治理主體。公益組織積極、廣泛參與，逐漸形成公共治理主體多元化的格局，有助于減少政府設(shè)租機會和尋租行為，消除腐敗。第二，治理權(quán)力之間的依賴性和互動性。治理主體之間的界限趨于模糊，政府治理范圍逐漸減少，將部分治理權(quán)力移交給私營部門或第三部門。三者之間權(quán)力和利益的依賴性、關(guān)聯(lián)性越來越密切，形成一種合作伙伴關(guān)系。第三，建立自主、自治的網(wǎng)絡(luò)體系。各主體之間通過自身的優(yōu)勢和專長，樹立共同的目標，相互合作、鼓勵，實現(xiàn)風險共擔。分散政府權(quán)力，追求多元主體基礎(chǔ)上的共同利益，彼此信任和依賴，有利于建立公共管理自主、自治的網(wǎng)絡(luò)體系。

善治的過程就是國家權(quán)利向社會回歸的過程，是一個還政于民的過程。善治致力于實現(xiàn)公眾利益最大化，是政治發(fā)展的理想狀態(tài)和最佳狀態(tài)。善治不是政府為中心、命令式的管理，而是政府和公眾合作的治理模式。公益組織作為治理主體的重要組成部分，這就為公益組織參與公共危機管理奠定了理論基礎(chǔ)。

二、公益組織參與公共危機管理的現(xiàn)實基礎(chǔ)

（一）公益組織參與公共危機管理的必要性

1.社會轉(zhuǎn)型期公共危機事件呈現(xiàn)的特點

近年來，公共危機呈現(xiàn)出新的特點：第一，公共危機事件波及領(lǐng)域不斷擴大。公共危機事件逐漸擴展到公共衛(wèi)生事件、群體性事件、公共安全事件、自然災(zāi)害等諸多領(lǐng)域。第二，公共危機事件危害的程度不斷加深。暴力性和危害性有所加強，呈現(xiàn)出持續(xù)性和反復(fù)性的趨勢。第三，公共危機事件的發(fā)生愈發(fā)頻繁。第四，公共危機事件趨于國際化。隨著全球一體化進程的不斷推進，公共危機事件也呈現(xiàn)全球化的趨勢，不再局限于行政區(qū)劃的邊界。一個國家的公共危機，如恐怖襲擊、疾病擴散、經(jīng)濟危機，很有可能擴散到周邊國家和地區(qū)，乃至危及到全世界。

在公共突發(fā)事件中，政府無疑是應(yīng)對危機最主要的力量，但這并不意味著政府是唯一的力量。社會轉(zhuǎn)型期公共危機事件的復(fù)雜性，不僅應(yīng)對成本增加，而且對專業(yè)性的要求更高。因此，這就需要公益組織參與到公共危機管理中來，作為重要的補充，降低政府應(yīng)對公共危機的壓力，減輕和緩釋突發(fā)事件的危害。

2.公益組織的獨特優(yōu)勢

公益組織的獨特優(yōu)勢決定了其參與公共危機管理是十分有必要的。第一，專業(yè)性。公益組織在成立之初即有明確的組織目標、宗旨和特定的幫扶對象或領(lǐng)域。這就要求公益組織在某一領(lǐng)域有所專長，必須掌握這一領(lǐng)域的專業(yè)知識和現(xiàn)實情況，組織專業(yè)的工作人員，提供科學(xué)合理的物資儲備。第二，靈活性。不同于政府組織復(fù)雜的行政結(jié)構(gòu)和組織體系，公益組織結(jié)構(gòu)少而精干、布局分散、數(shù)量眾多，在公共危機中表現(xiàn)出極大的靈活性特點。公益組織可以靈活地調(diào)整工作內(nèi)容和工作方向，在資金籌措、運送物資、組織志愿者等方面十分迅速。同時，在突發(fā)事件恢復(fù)時期，公益組織不斷了解群眾動態(tài)和需求，可以持續(xù)、深入地開展心理輔導(dǎo)、物資提供等。第三，民間性。大部分公益組織起源于民間，其工作人員、服務(wù)對象多來源于基層，更貼近群眾、深入基層，擁有廣泛的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。同時，公益組織能夠廣泛地吸納民間意見，傾聽基層需求，并將其訴求表達出來，獲得全社會的關(guān)注和幫助。此外，公益組織可以根據(jù)群眾訴求，凝聚社會資本，為弱勢群體提供志愿服務(wù)或救助資源。

（二）公益組織在公共危機管理中發(fā)揮的作用

1.實現(xiàn)社會動員，整合社會資源

在公共危機管理中，公益組織可以實現(xiàn)社會動員，整合社會資源，是社會資源的粘合劑和潤滑劑。第一，物質(zhì)資源的籌集和優(yōu)化配置。公共危機事件發(fā)生后，籌集援救物資一般通過兩種途徑：一是政府財政撥款，二是民間捐贈。公益組織作為吸收大量分散、閑置社會資源的主要力量和生力軍，在募集物資應(yīng)對公共危機中發(fā)揮了不可替代的作用。在突發(fā)事件發(fā)生后，公益組織可以通過網(wǎng)站、微博、論壇等網(wǎng)絡(luò)平臺，迅速發(fā)布募捐信息，廣泛吸收社會捐贈，有效彌補政府物資提供的短缺和不足問題。如此次新冠肺炎疫情中，中國青少年發(fā)展基金會聯(lián)合33家省級青基會共同發(fā)起“抗擊疫情，希望同行——希望工程特別行動”，截至2020年4月24日12時，中國青基會“希望工程特別行動”累計接受捐贈資金252,727,844.97元，支出捐贈資金184,422,043.67元，累計余額68,305,801.30元。余額資金根據(jù)捐贈人意愿用于“希望工程關(guān)愛因疫致困青少年及抗疫一線醫(yī)務(wù)人員子女特別行動”、“一起學(xué)習 希望同行”希望工程特別行動和疫后幫扶活動等。在籌措到救援物資之后，公益組織迅速將所募集的物資輸送到危機現(xiàn)場，并及時公布善款來源和去向等，保障財務(wù)信息的公開、透明。第二，人力資源的整合。公益組織以專業(yè)化知識和廣泛群眾基礎(chǔ)為依托，可以迅速地招募、調(diào)配志愿者，凝聚分散的社會力量，參與到公共危機管理中來。公益組織擁有強大的號召力和感染力，可以招募大量志愿者開展各種形式的服務(wù)活動，有效地緩解了公共危機中政府人力資源不足的狀況。公益組織自身往往擁有專業(yè)化的隊伍，在某一領(lǐng)域具有一定的專業(yè)知識和工作經(jīng)驗。例如，公益組織派出救援小分隊，提供專業(yè)救援和管理，進行醫(yī)療救助、心理輔導(dǎo)、衛(wèi)生防疫、現(xiàn)場引導(dǎo)等工作。

2．保障弱勢群體的利益，維護社會穩(wěn)定

公益組織作為政府的有力補充，關(guān)注弱勢群體，保障弱勢群體的切身利益，有利于實現(xiàn)弱勢群體的公民權(quán)力，維護社會穩(wěn)定，構(gòu)建社會主義和諧社會。

3．上傳下達、下傳上達的中介作用

公益組織是政府和民眾之間信息傳播的重要渠道，起到政府信息上傳下達、民間意見下傳上達的中介作用。公益組織大力普及公共危機防范知識和方法，如減災(zāi)防災(zāi)，做到早期預(yù)警、自我防范，從而提高公眾應(yīng)對突發(fā)事件的能力。公益組織民間性的特點，對政府政策、措施的宣傳更有針對性、更徹底，更容易獲得公眾的接受和認同。公益組織可以快速分析和捕捉信息，是民眾表達意見的重要渠道。公益組織與民間群體保持了緊密的聯(lián)系，與民眾之間容易形成對話，通過對話增進理解。公益組織有利于加強官民之間的溝通和協(xié)調(diào)，緩和與化解官民矛盾。更重要的是，公益組織在化解民眾不安情緒和恐懼心理、消除公眾疑慮與誤解、增強戰(zhàn)勝危機的信念等方面發(fā)揮了積極作用。

4.組織協(xié)調(diào)、參與監(jiān)督的作用

由于公共危機事件的復(fù)雜性、突發(fā)性和不確定性，危機管理難免出現(xiàn)重復(fù)性工作，盲目沖動選擇等狀況。公益組織在公共危機管理中可以起到組織、協(xié)調(diào)的作用，在一定程度上避免重復(fù)性工作和無序狀態(tài)。除組織協(xié)調(diào)功能之外，公益組織也發(fā)揮著參與監(jiān)督功能。公共危機管理過程中存在大量公共資源和社會捐贈資源的調(diào)動和分配，而且這些物資調(diào)配往往是緊急的、非常規(guī)的。公益組織在危機管理中也充當了監(jiān)督者的角色，對捐贈資金的使用方向、落實情況和效果進行監(jiān)督，使資金運作透明化，有利于公共資源的合理配置和有效利用，抑制腐敗滋生。不僅如此，公共危機中政府也是公益組織監(jiān)督的對象之一。公益組織對政府的監(jiān)督和督促，保障政府應(yīng)對公共危機行動的主動性、有效性，改善政府形象。

三、公益組織參與公共危機管理的展望

完整的公共危機管理體系應(yīng)包括綜合性社會與國際應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)、健全的制度框架、完備的危機應(yīng)急計劃和敏感的危機意識。公共危機管理是一項復(fù)雜的、系統(tǒng)的社會管理工程，需要政府、社會和公民的相互配合和協(xié)調(diào)。公益組織，作為減壓閥和緩沖劑、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者、傳達者和補漏者，在應(yīng)對公共危機中發(fā)揮了越來越重要的作用。因此，公益組織是公共危機管理必不可少的社會力量，必須納入到公共危機管理體系中來。

在公共危機管理中，應(yīng)充分利用公益組織的資源和優(yōu)勢，使其深入到危機緩和階段、危機準備階段、危機回應(yīng)階段、危機恢復(fù)階段等公共危機管理的各個階段。政府應(yīng)適當?shù)嘏嘤头龀止娼M織，建立多元主體的公共危機管理體制，從制度上保障公益組織的作用空間?？傊?，公益組織參與公共危機管理，是提高整體應(yīng)急水平和應(yīng)急效果的必然要求，是保障公共危機中公眾權(quán)益和社會利益的客觀結(jié)果。

（作者單位：山東省青島市委組織部）

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