二、我國應(yīng)急管理發(fā)展的歷程

我國應(yīng)急管理開始于什么時候？很多人認(rèn)為我國應(yīng)急管理開始于2003年抗擊“非典”，我認(rèn)為這一說法有待于進一步商榷。

我國有應(yīng)急管理這一術(shù)語，是在20世紀(jì)80年代。1979年美國三里島核電站發(fā)生核泄漏事故，1986年蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站發(fā)生核泄漏事故，因此，國際原子能機構(gòu)要求各有核國家加強對核安全工作的監(jiān)管。在這種背景下，中國也按照國際原子能機構(gòu)的安排建立了核應(yīng)急預(yù)案，組建了核應(yīng)急管理體系。由此可見，中國應(yīng)急管理這一術(shù)語確實已經(jīng)在實踐中使用了。但是當(dāng)時的應(yīng)急管理具有一定局限性，主要應(yīng)用在核領(lǐng)域，特指核應(yīng)急管理。

再往前追溯，我國應(yīng)急管理可以追溯到災(zāi)害管理。1949年中華人民共和國成立，黨中央、國務(wù)院就對災(zāi)害管理高度重視。新中國成立初期，我國就組建了中央防疫委員會等。

從1949年新中國成立到1978年改革開放，這一期間我國的災(zāi)害管理有一個特點，就是由專門部門進行單災(zāi)種應(yīng)對。實際上，這與當(dāng)時社會形態(tài)比較單純、比較簡單有關(guān)系。比如，對于大規(guī)模洪水等突發(fā)事件，就涉及上下游、左右岸、干支流等，在這種情況下，我國會成立中央防汛委員會等高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，但主要還是靠專業(yè)部門單一災(zāi)種應(yīng)對就可以了。

1978年，中國揚起了改革開放的風(fēng)帆，我們面臨的風(fēng)險也越來越不確定。在這種情況下，單一災(zāi)種應(yīng)對的模式已經(jīng)有些無能為力，為什么？因為風(fēng)險隨著人員、貨物以及信息的流動，會跨越非常清晰的政府職責(zé)邊界。往往一場突發(fā)事件、一場災(zāi)害就需要多個部門協(xié)同應(yīng)對，在這種情況下，我們需要組建更多的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。

1978年到2003年，我國成立了多個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，每當(dāng)有重大突發(fā)事件發(fā)生時，還會臨時組建一些指揮部。從總體上來說，雖然這些議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和指揮部的建立增加了協(xié)調(diào)應(yīng)對能力，但基本上沒有擺脫單災(zāi)種應(yīng)對模式。

直到2003年我國發(fā)生“非典”疫情時，我們才開始對過去單災(zāi)種應(yīng)對的模式進行反思。經(jīng)過反思、推敲、醞釀，我國成立了新的應(yīng)急管理機構(gòu)，“應(yīng)急管理”一詞開始走入尋常百姓家，成為盡人皆知的一個熱詞。新的應(yīng)急管理機構(gòu)要體現(xiàn)應(yīng)急管理理念，對其進行總結(jié)，就是要有綜合性。綜合性的應(yīng)急管理理念，包括以下幾個方面：第一，從應(yīng)急主體來看，它不僅包括政府，也包括企業(yè)、社會組織和公民個人，強調(diào)的是政府、企業(yè)、社會組織、公民個人形成一種合力，共同應(yīng)對突發(fā)事件及其風(fēng)險；第二，從應(yīng)對的對象來講，它強調(diào)的是全風(fēng)險，也就是說，無論是來自自然的、人為的、技術(shù)的，還是生物風(fēng)險的，都要綜合加以考量，統(tǒng)籌加以應(yīng)對；第三，應(yīng)急管理并不是指事情發(fā)生之后如何應(yīng)對，而是包括事前、事中、事后等各個階段，是一個完整的管理鏈條，是一個閉合的流程。

對于這一流程，西方普遍認(rèn)為它包括四個階段：減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)，這也為我國學(xué)者所采納。

第一個階段是減緩，就是指對突發(fā)事件的風(fēng)險進行削減。風(fēng)險是由兩方面因素共同作用的結(jié)果，這兩方面因素，一個是致災(zāi)因子，另一個是脆弱性。用公式來表達就是，風(fēng)險=致災(zāi)因子×脆弱性。因此，如果要進行風(fēng)險減緩，就要從兩個方面下功夫：一是控制或削減致災(zāi)因子，二是降低脆弱性。中國古代有一個成語故事，叫曲突徙薪：突是指煙囪，曲突就是讓煙囪變成彎的；徙是指遷移，薪是指柴草。這里面有一個故事，一家人宴請賓客，一位好心的鄰居看到他們家的煙囪直對著院子里的柴草堆，于是就跟他講要曲突徙薪，這樣才能防范火災(zāi)，結(jié)果這家的主人沒有聽取鄰居的建議，火星竄出來后發(fā)生了火災(zāi)。如果從風(fēng)險減緩的理念來看，曲突和徙薪就是風(fēng)險減緩的兩個重要方面。曲突，是讓煙囪變成彎的，就是要控制致災(zāi)因子的作用方向，使致災(zāi)因子不對柴草堆產(chǎn)生影響；徙薪，是把柴草堆搬走，也就是降低這個家庭的脆弱性。

第二個階段是準(zhǔn)備，也就是對可能發(fā)生的突發(fā)事件做好充分準(zhǔn)備。應(yīng)急準(zhǔn)備中，有一項非常重要的工作，叫應(yīng)急預(yù)案。除了應(yīng)急預(yù)案之外，應(yīng)急準(zhǔn)備工作還有應(yīng)急保障體系，包括應(yīng)急隊伍、應(yīng)急物資、應(yīng)急避難場所、應(yīng)急資金保障、應(yīng)急法律保障、應(yīng)急宣傳教育等。

第三個階段是響應(yīng)，就是我們在突發(fā)事件即將到來或者已經(jīng)到來時，采取有效措施，及時對突發(fā)事件進行處置，以最大限度減少影響，這一過程叫應(yīng)急響應(yīng)。西方把應(yīng)急管理叫做emergencymanagement，按照字面翻譯就是緊急事件管理。緊急事件管理、危機管理、災(zāi)害管理，實際上這是同一個現(xiàn)象的不同稱謂。比如，歐洲大部分國家喜歡使用“危機管理”一詞，美國、英國、澳大利亞、加拿大等國家習(xí)慣使用“緊急事件管理”一詞，而南亞的一些國家比較喜歡使用“災(zāi)害管理”一詞。

第四個階段是恢復(fù)。當(dāng)突發(fā)事件現(xiàn)場的情勢基本得到控制后，就要采取有效手段，讓經(jīng)濟社會恢復(fù)常態(tài)運行的狀態(tài)。2003年“非典”發(fā)生后，我們要建立的應(yīng)急管理模式具有綜合性，體現(xiàn)在三個方面：一是全主體，二是全風(fēng)險，三是全過程。2018年組建的應(yīng)急管理部，主要應(yīng)對的是自然災(zāi)害和事故災(zāi)難當(dāng)中的安全生產(chǎn)事故。許多人說，為什么不把社會安全事件、公共衛(wèi)生事件這兩大類突發(fā)事件整合進去？我認(rèn)為，這次應(yīng)急管理部是按照大部制理念進行改革的，大部制改革體現(xiàn)的一點就是應(yīng)合盡合。我們想一下，公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)對能力，實際上是依托醫(yī)療衛(wèi)生防疫部門開展的，如果我們把衛(wèi)健委的應(yīng)急辦整合到應(yīng)急管理部當(dāng)中，那么這個應(yīng)急辦就會失去基本力量。同樣，社會安全事件應(yīng)對的主責(zé)部門是政法委，特別是政法委下屬的公安部門，如果把它應(yīng)對群體性事件的職能剝離到應(yīng)急管理部，可能也會出現(xiàn)上述問題。

下面，我們來看一下中外應(yīng)急管理比較。

首先，從應(yīng)急管理發(fā)展脈絡(luò)來看。中國的應(yīng)急管理包括安全生產(chǎn)、災(zāi)害管理、社會安全事件應(yīng)對以及公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)對。國外的應(yīng)急管理發(fā)展脈絡(luò)跟我們不一樣。西方國家的安全生產(chǎn)不在應(yīng)急管理范疇之內(nèi)，而安全生產(chǎn)已經(jīng)成為我國應(yīng)急管理的一個非常重要的內(nèi)容。這是中外應(yīng)急管理非常明顯的不同。比如，美國的安全生產(chǎn)工作不在其應(yīng)急管理部門之內(nèi)。當(dāng)一個企業(yè)發(fā)生突發(fā)事件，并且外溢到企業(yè)圍墻之外而產(chǎn)生嚴(yán)重社會影響時，應(yīng)急管理部門才會予以協(xié)助或者進行干預(yù)。西方國家還有一個非常重要的應(yīng)急管理支脈，就是民防。第一次世界大戰(zhàn)后，人類社會把高技術(shù)應(yīng)用到戰(zhàn)爭領(lǐng)域，大規(guī)模空襲成為戰(zhàn)爭雙方共同關(guān)注的一個焦點，大家都在思考如何進行有效的城市反攻。以英國為代表的西方國家開發(fā)出民防體系，也就是如何調(diào)動民間力量削減戰(zhàn)爭影響。國際民防組織有一個非常重要的職責(zé)，就是防災(zāi)，進行人道主義救援。

其次，從應(yīng)急體制變革來看。西方國家應(yīng)急管理體制的變革都是被動的變革。美國之所以成立聯(lián)邦應(yīng)急管理署，是因為1979年美國三里島核電站核事故的發(fā)生，這是事后人們所進行的一種補救性行為。世界上其他國家應(yīng)急體制的變革，也會表現(xiàn)出事件驅(qū)動的明顯特征。比如，韓國“世越”號沉船事件發(fā)生后，韓國對應(yīng)急管理體制也進行了變革，提出要建立控制各類突發(fā)事件，確保公共安全的控制閘。我國在突發(fā)事件發(fā)生后，會對突發(fā)事件的教訓(xùn)進行深刻反思，認(rèn)真總結(jié)，再推動體制變遷?？梢哉f，突發(fā)事件是我國體制創(chuàng)新的一個非常重要的焦點事件，它為我國體制創(chuàng)新開啟了機會之窗。與此同時我們也看到，中國共產(chǎn)黨人有著非常強大的理論自覺創(chuàng)新能力。也就是說，我們有著非常強烈的主動求變的愿望。比如，2018年我國成立應(yīng)急管理部，就是因為我們看到了一系列安全形勢變化之后，對突發(fā)事件及其風(fēng)險積極應(yīng)對而做出的重要選擇。