三、新一輪國土空間規(guī)劃的目標與任務(wù)

（一）目標體系

從構(gòu)建高質(zhì)量現(xiàn)代化經(jīng)濟體系和促進區(qū)域高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展要求構(gòu)建現(xiàn)代化區(qū)域經(jīng)濟新體系來看，新一輪國土空間規(guī)劃的目標體系可以確定為總體目標以及四個方面組成的若干分指標。

1.總體目標

到2020年，基本建立國土空間規(guī)劃體系，逐步建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標準體系；基本完成市縣以上各級國土空間總體規(guī)劃編制，初步形成全國國土空間開發(fā)保護“一張圖”。到2025年，健全國土空間規(guī)劃法規(guī)政策和技術(shù)標準體系；全面實施國土空間監(jiān)測預警和績效考核機制；形成以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護制度。到2035年，全面提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，基本形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局。

2.分指標

在總體目標前提下，還有四個方面的若干分指標：一是區(qū)域分工合作指標；二是空間一體化指標，比如“斷頭路”“通達率”等；三是協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展指標，就是地區(qū)差距控制指標、生態(tài)環(huán)境指標、污染物排放指標、生態(tài)環(huán)境改善指標、質(zhì)量指標等；四是區(qū)域經(jīng)濟體制運行指標，比如市場化水平、資源配置效率指標、營商環(huán)境等。在新一輪國土空間規(guī)劃中應(yīng)該把這些新指標納入進去，以反映其新的變化、新的動態(tài)。

（二）具體任務(wù)

區(qū)域空間體系由四個方面組成：一是供給側(cè)方面，怎樣構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟體系；二是需求側(cè)方面，怎樣完善需求體系；三是市場失靈條件下，政府怎樣干預區(qū)域經(jīng)濟體系；四是區(qū)域經(jīng)濟運行機制。從這幾個方面進行規(guī)劃，以形成區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的框架。這個框架實際上就是現(xiàn)代化區(qū)域經(jīng)濟新體系，建立在“點線面”基礎(chǔ)上，按照全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的總體要求，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，遵循市場在資源配置中起決定性作用的客觀規(guī)律，按照供給側(cè)、需求側(cè)、市場失靈和運行機制等四個方面的理論分析框架，構(gòu)建現(xiàn)代化區(qū)域經(jīng)濟新體系。建立國土空間規(guī)劃體系，不僅是為完善區(qū)域經(jīng)濟體系服務(wù)，也是為構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的框架和戰(zhàn)略服務(wù)。因此，按照以上四個方面，我們就可以識別出未來國土空間規(guī)劃要完成的四大任務(wù)。

1.從供給側(cè)看，需要構(gòu)建城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作新體系

新體系的基本思路是，在明確“點線面”和縣域基本區(qū)域單元的基礎(chǔ)上，以城鄉(xiāng)分工協(xié)作為起點，以都市縣和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣分工協(xié)作為主線，以都市圈和城市群為依托，按照城鄉(xiāng)區(qū)域分工與協(xié)作的基本原則，構(gòu)建如下多層次城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作新體系。具體來看，區(qū)域分工協(xié)作新體系由四個層次構(gòu)成。

（1）城鄉(xiāng)縣域經(jīng)濟

城鄉(xiāng)縣域經(jīng)濟分工體系包括兩種，即都市縣和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣。

都市縣是指以服務(wù)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)品原材料制造業(yè)為主的地級以上城市所在的縣域，包括首都都市縣（北京城六區(qū)）、直轄市都市縣、省會都市縣、地級市都市縣等。這是從學理角度來說的，不是從行政區(qū)劃的角度來說的。這次國土功能規(guī)劃要明確三縣：生態(tài)縣、耕地保護縣和城市邊界縣。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣是指以規(guī)模化家庭農(nóng)場為主的集約高效農(nóng)業(yè)縣域，其縣城和建制鎮(zhèn)主要從事以農(nóng)產(chǎn)品原料加工制造業(yè)和涉農(nóng)輔助性制造業(yè)服務(wù)業(yè)為主。實際上，很多食品制造業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工都是在縣域里完成的，以此提高它的附加值。比如，美國有3043個縣，其中都市縣，即都市統(tǒng)計區(qū)，相當于我國地級市所在的縣，有592個，占20%，其余為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)縣，占80%。美國農(nóng)業(yè)縣非常多，并且大部分是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，是氣候農(nóng)業(yè)、金融農(nóng)業(yè)、高科技農(nóng)業(yè)。當然，美國城市數(shù)量也很多，城鄉(xiāng)之間關(guān)系也很密切，城市為農(nóng)村的農(nóng)業(yè)機械化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了大量必要融資，形成了都市縣和農(nóng)業(yè)縣的合理分工體系，比如大城市的金融服務(wù)也為農(nóng)業(yè)提供了非常良好的服務(wù)。相對而言，我國地級及以上城市有338個，數(shù)量較少，其余均為農(nóng)業(yè)縣。現(xiàn)在，我國很多地方的農(nóng)業(yè)還處在種的糧食大部分是自己吃的階段，而農(nóng)業(yè)要和市場經(jīng)濟體系相協(xié)調(diào)，至少要是商品農(nóng)業(yè)，這樣才能和市場經(jīng)濟相接軌。否則，自給自足的農(nóng)業(yè)是沒辦法與市場化農(nóng)業(yè)對接的。在這種情況下，農(nóng)業(yè)縣要對以非農(nóng)產(chǎn)品原材料制造業(yè)為主的工業(yè)加以限制，這樣才能形成區(qū)域分工協(xié)作體系。當然，如果這個農(nóng)業(yè)縣有可能成為未來以制造業(yè)或服務(wù)業(yè)為主的都市縣，我們可以鼓勵。但是一般情況下，如果這個縣農(nóng)業(yè)發(fā)展條件好，就要以現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)為發(fā)展方向。我們希望通過“雙評估”，能夠確定全國各縣域未來的發(fā)展方向，使全國各縣域都按照其區(qū)位和比較優(yōu)勢，成功地發(fā)展成為都市縣或現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣。新一輪國土空間規(guī)劃如果能夠在這一點上取得突破，將會為未來區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。

（2）都市圈

都市圈是指一個地級及以上都市縣和其周邊若干產(chǎn)業(yè)關(guān)系密切農(nóng)業(yè)縣構(gòu)成的城鄉(xiāng)分工合作體系，相當于我國的地級市行政區(qū)。2017年，中國共有338個地級及以上城市。相比美國擁有近600多個都市統(tǒng)計區(qū)，我國地級都市圈數(shù)量還嚴重不足，需要增加一倍的數(shù)量，才能確保我國區(qū)域經(jīng)濟均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。2019年2月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》，明確將都市圈和城市群兩個概念分開。都市圈的任務(wù)主要是解決城鄉(xiāng)分工協(xié)作問題，由以制造業(yè)服務(wù)業(yè)為主的都市縣把周邊的縣域帶動起來。制造業(yè)在地級市或者在地級市所在的縣里面進行，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在農(nóng)業(yè)縣里面進行，各司其職，各有分工，城鄉(xiāng)分工協(xié)作明確，這樣才構(gòu)成現(xiàn)代化都市圈。

（3）城市群

城市群是指3個及以上都市圈構(gòu)成的都市分工協(xié)作體系，主要任務(wù)是解決城市與城市之間的分工協(xié)作。制造業(yè)本身是比較復雜的，隨著工業(yè)化程度的不斷提高，很多產(chǎn)品不可能在一個城市里面完成，特別是像汽車、火車、飛機等大的工業(yè)制造品都需要合作來完成，所以需要城市與城市之間的分工協(xié)作。此外，從區(qū)域經(jīng)濟角度來說，一些平原地區(qū)往往有多個地級市，而多個地級市又在平原地區(qū)產(chǎn)生了分工協(xié)作，這也是符合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展一般規(guī)律的。在區(qū)域發(fā)展中，各個企業(yè)對市場的要求越來越大，才能形成規(guī)模經(jīng)濟效益，企業(yè)不斷擴張，城市也會不斷擴張，城市之間的擴張慢慢就形成了城市群。順應(yīng)這一潮流，國家提出未來要建設(shè)21個城市群的設(shè)想（也有人認為是19個）?？偟膩碚f，國家最近出臺了一系列關(guān)于促進城市群發(fā)展的若干政策，把它作為新型城鎮(zhèn)化推進的主要形式。城市群的規(guī)劃可以大大提高區(qū)域分工協(xié)作的進程。

（4）城市群綿延帶

城市群綿延帶是指三個或以上城市群構(gòu)成的都市分工協(xié)作體系。這說明什么？企業(yè)規(guī)模擴張，城市規(guī)模擴張，城市群規(guī)模擴張，這些都是處于擴張的狀態(tài)，當擴張達到一定程度就會有新的組織出現(xiàn)。城市擴張后就形成了都市圈，都市圈擴張后就形成了城市群，城市群再擴張就構(gòu)成了城市綿延帶。這是隨著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展程度的不斷深化而必然出現(xiàn)的一種客觀現(xiàn)象。正在規(guī)劃中的城市群綿延帶有以長三角為核心的滬蘇浙皖地區(qū)、以珠三角為核心的粵閩瓊地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)以及以武漢為中心的長江中游平原地區(qū)和以成渝為中心的四川盆地地區(qū)等。

從“以縣域為基本區(qū)域單元構(gòu)建多層次城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作新體系示意表”來看，都市縣和農(nóng)業(yè)縣是縣域發(fā)展的兩個最高形式。按照規(guī)模來分，都市縣又分為大都市縣、中都市縣、小都市縣。大都市縣包括首都都市縣、直轄市都市縣等，以現(xiàn)代高端服務(wù)業(yè)為主，如金融、高等教育、技術(shù)研發(fā)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、國際交流、大型物流等。中都市縣主要包括省會城市，以裝備制造業(yè)為主。小都市縣主要以能源原材料產(chǎn)業(yè)、零部件配套產(chǎn)業(yè)以及非農(nóng)產(chǎn)品制造業(yè)為主。農(nóng)業(yè)縣是一個大的概念，包括種植縣、林業(yè)縣、牧業(yè)縣、漁業(yè)縣等，這些縣都要因地制宜發(fā)展。美國也同樣如此，雖然他們的農(nóng)業(yè)縣占80%，但是農(nóng)業(yè)縣之間還不一樣，這種分工協(xié)作有利于整體效率提高和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安排。在新一輪國土空間規(guī)劃中，我們應(yīng)該把農(nóng)業(yè)分工協(xié)作考慮進去，這樣才能真正構(gòu)成區(qū)域經(jīng)濟以縣域為基礎(chǔ)，都市縣和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣分工協(xié)作。

2.從需求側(cè)看，要構(gòu)建空間市場一體化新框架

區(qū)域經(jīng)濟一體化是由內(nèi)在動力決定的。當然，政府從外部建立和保障區(qū)域經(jīng)濟體系也是起作用的，這是外部因素。區(qū)域一體化的動力，一是市場機制的內(nèi)在要求，二是區(qū)域經(jīng)濟規(guī)模擴大，要求有越來越大的市場空間。企業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動力要靠政府提供相關(guān)條件，即硬件條件和軟件條件。區(qū)域一體化，它的內(nèi)在動力很強，但同時也需要外在動力，需要政府給予援手，才能真正構(gòu)成區(qū)域互聯(lián)互通的體系。區(qū)域一體化、空間一體化的完善程度和發(fā)展水平，直接決定了各個地區(qū)企業(yè)的規(guī)模、經(jīng)濟的規(guī)模、發(fā)展的速度和發(fā)展的程度。

區(qū)域空間一體化包括硬件和軟件，最核心的就是交通運輸體系。新一輪國土空間規(guī)劃怎樣做到綜合交通運輸體系空間一體化？交通運輸一體化規(guī)劃包括宏觀層次、中觀層次、微觀層次。從宏觀層次來看，要實現(xiàn)綜合經(jīng)濟區(qū)互聯(lián)互通，落實“四沿”戰(zhàn)略，構(gòu)建“四縱四橫”的“一日經(jīng)濟圈”目標。其中，落實“四沿”戰(zhàn)略，就是沿江、沿海、沿線、沿邊；“四縱”是指沿?？v線，“四橫”是指北方捷道。當然，其他專家可以從不同角度提出很多空間結(jié)構(gòu)體系。比如，從專業(yè)化角度來看，高鐵從“四縱四橫”到“八縱八橫”，各個專業(yè)角度都有自己宏觀經(jīng)濟的格局，這是不矛盾的。從中觀層次來看，要實現(xiàn)城市群互聯(lián)互通。從微觀角度來看，要實現(xiàn)城鎮(zhèn)之間特別是建制鎮(zhèn)以上居民點的互聯(lián)互通。比如，美國城市之間基本實現(xiàn)了“直線三角形”的聯(lián)系。從美國城市來看，他的點與點之間是直線聯(lián)系，三點之間是三角形聯(lián)系。因為三角形的聯(lián)系是最穩(wěn)定的，沒有死角。我國現(xiàn)在工程技術(shù)已經(jīng)很發(fā)達，能夠?qū)崿F(xiàn)逢山開路、遇水架橋。當然，我國地質(zhì)情況更復雜一些，需要付出更多的努力和成本，但是從技術(shù)上看是沒有問題的。美國交通體系建立比較完善的一個根本動力就是每個地方都要發(fā)展，此外，一個大的企業(yè)比如汽車行業(yè)，它不僅從產(chǎn)品銷路來布局，而且也從產(chǎn)品生產(chǎn)來布局。美國的汽車產(chǎn)業(yè)很典型，美國5萬人口以上的城市都有汽車制造點，這就是空間區(qū)域分工協(xié)作。它不存在地區(qū)結(jié)構(gòu)雷同或者產(chǎn)業(yè)趨同的問題，它是由統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)運行中心、運行機構(gòu)去規(guī)劃的。