2019年5月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》出臺(tái)以后，掀起了新一輪國(guó)土空間規(guī)劃的熱潮，如何做好規(guī)劃成為人們議論的焦點(diǎn)。進(jìn)入新時(shí)代，在新常態(tài)下，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力仍然較大，保持中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)主要是靠區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)形成了一個(gè)亮點(diǎn)。一方面，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)具有巨大的回旋余地，國(guó)土空間大在穩(wěn)增長(zhǎng)中起著十分關(guān)鍵的作用。另一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)存在發(fā)展不均衡不全面的問(wèn)題，這一問(wèn)題也體現(xiàn)在區(qū)域空間上。如何既保持區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)的良好作用，又能解決發(fā)展不均衡不全面問(wèn)題，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，就成為未來(lái)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須解決的重大問(wèn)題。解決好區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，一個(gè)關(guān)鍵的核心內(nèi)容就是進(jìn)行新一輪國(guó)土空間規(guī)劃，使我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃上一個(gè)臺(tái)階。

一、新一輪國(guó)土空間規(guī)劃的背景與意義

事實(shí)上，國(guó)土空間規(guī)劃并不是新概念，早在20世紀(jì)80年代初，我國(guó)就開(kāi)展了以PRED（人口、資源、環(huán)境、發(fā)展）協(xié)調(diào)發(fā)展為重點(diǎn)的國(guó)土開(kāi)發(fā)整治活動(dòng)，并編制了環(huán)渤海、上海經(jīng)濟(jì)區(qū)和山西能源基地三個(gè)國(guó)土空間規(guī)劃。但由于當(dāng)時(shí)改革開(kāi)放處于初級(jí)階段，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略以經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展為主，這些規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中由于種種原因未能得到很好地推進(jìn)，也留下了許多問(wèn)題。

總體來(lái)看，改革開(kāi)放40多年和中華人民共和國(guó)成立70年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得巨大成就，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展功不可沒(méi)，但同時(shí)也面臨發(fā)展“不平衡不充分”的問(wèn)題，突出表現(xiàn)在區(qū)域和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)上。

（一）新一輪國(guó)土空間規(guī)劃的背景

1.區(qū)域經(jīng)濟(jì)成為我國(guó)穩(wěn)增長(zhǎng)的亮點(diǎn)

目前，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為我國(guó)穩(wěn)增長(zhǎng)的亮點(diǎn)。中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展取得巨大成就，也存在突出問(wèn)題，就是發(fā)展不平衡不全面。從不平衡的角度來(lái)說(shuō)，主要是東中西差距較大，北中南也出現(xiàn)了區(qū)域差距擴(kuò)大的現(xiàn)象。從不全面的角度來(lái)說(shuō)，我們現(xiàn)在的發(fā)展還是經(jīng)濟(jì)單向突進(jìn)，生態(tài)環(huán)境、社會(huì)發(fā)展相對(duì)來(lái)說(shuō)顯得滯后。因此，未來(lái)的發(fā)展需要靠全面協(xié)調(diào)，需要靠新一輪國(guó)土空間規(guī)劃加以解決。我們既要保持區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)的作用，同時(shí)也要解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展所面臨的突出問(wèn)題。

2.國(guó)土空間開(kāi)發(fā)程度還有巨大發(fā)展空間

總的來(lái)看，我國(guó)目前國(guó)土空間開(kāi)發(fā)程度和發(fā)達(dá)國(guó)家相比還比較低，還有巨大的發(fā)展空間。從建設(shè)用地占國(guó)土面積的比例來(lái)看：美國(guó)的這一比例是8%，也就是說(shuō)，美國(guó)的國(guó)土有8%的面積是建設(shè)用地，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度比較高；日本的這一比例是28%，當(dāng)然日本國(guó)土面積相對(duì)較小，人口也比較密集，因此它的國(guó)土建設(shè)用地開(kāi)發(fā)密度比較高。那么我國(guó)這一比例是多少？截止到2015年末，我國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度為4.01%，和發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有很大的距離。當(dāng)然，這也體現(xiàn)在我們的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化還處于發(fā)展中國(guó)家的水平，和發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有很大的距離。因此，未來(lái)我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的空間非常大。

3.新時(shí)代我國(guó)區(qū)域高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展新思路已經(jīng)形成，國(guó)土空間規(guī)劃是其基本內(nèi)容和保障

未來(lái)怎樣發(fā)展，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系怎樣構(gòu)建？目前，新的戰(zhàn)略已經(jīng)形成，迫切需要國(guó)土空間規(guī)劃加以保障。實(shí)際上，國(guó)土空間規(guī)劃也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)。好的國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展會(huì)起到一定的支持作用。在這一背景下，國(guó)土空間規(guī)劃的重要性日益突出。

（二）新一輪國(guó)土空間規(guī)劃的意義

1.國(guó)土空間規(guī)劃要滿(mǎn)足“穩(wěn)增長(zhǎng)、促協(xié)調(diào)”的要求

首先，中國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)還處于新常態(tài)，增長(zhǎng)的下行壓力比較大，產(chǎn)業(yè)本身也缺乏新的亮點(diǎn)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相對(duì)來(lái)說(shuō)比較好，形成了一個(gè)亮點(diǎn)。那么，如何保持好的勢(shì)頭，這是國(guó)土空間規(guī)劃需要考慮的問(wèn)題。其次，我們?cè)诎l(fā)展過(guò)程中遇到的不平衡不協(xié)調(diào)的問(wèn)題也需要通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃加以解決。因此，做好國(guó)土空間規(guī)劃能夠有效滿(mǎn)足穩(wěn)增長(zhǎng)、促協(xié)調(diào)的要求。

2.國(guó)土空間規(guī)劃要滿(mǎn)足國(guó)家發(fā)展的重大戰(zhàn)略要求

從某種意義上來(lái)說(shuō)，國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家全面現(xiàn)代化發(fā)展整體戰(zhàn)略的一個(gè)組成部分，也是我國(guó)區(qū)域高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的基本訴求。因此，我們要按照國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的理念做好新一輪國(guó)土空間規(guī)劃。具體來(lái)說(shuō)，要以新發(fā)展理念為指導(dǎo)，按照“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求，按照高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的總體思路，實(shí)施區(qū)域高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建未來(lái)我國(guó)新的區(qū)域空間體系，形成新一輪國(guó)土空間規(guī)劃的基本框架。

3.國(guó)土空間規(guī)劃要滿(mǎn)足國(guó)土空間“多規(guī)合一、一張圖紙、城鄉(xiāng)融合”發(fā)展的要求

未來(lái)的國(guó)土空間規(guī)劃一定要按照生態(tài)文明理念的要求，突出重點(diǎn)，做好頂層設(shè)計(jì)，確保每一塊國(guó)土空間都得到因地制宜的有效利用和保護(hù)。這輪國(guó)土空間規(guī)劃最大的特點(diǎn)就是“三規(guī)合一”，包括主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃。其中，土地利用規(guī)劃要海陸統(tǒng)籌。同時(shí)，與“三規(guī)合一”密切相關(guān)的還有綜合交通規(guī)劃，如果將其納入就變成“四規(guī)合一”了。土地規(guī)劃是解決面上的規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃是解決點(diǎn)狀的規(guī)劃，也就是建設(shè)用地的規(guī)劃，而點(diǎn)與點(diǎn)之間相互連接起來(lái)的線的規(guī)劃，就要靠綜合交通規(guī)劃了?，F(xiàn)在，由于種種原因綜合交通規(guī)劃沒(méi)有被納入其中，我想以后也許會(huì)把它也納入進(jìn)去，這就形成了“四規(guī)合一”。

新一輪國(guó)土空間規(guī)劃體系的重點(diǎn)是主體功能區(qū)規(guī)劃，也就是各類(lèi)區(qū)域發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃，即區(qū)域高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃。也就是說(shuō)，以主體功能區(qū)規(guī)劃為重點(diǎn)，輔助以土地利用規(guī)劃（海陸統(tǒng)籌）、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和未來(lái)綜合交通規(guī)劃的“點(diǎn)線面”的輔助性規(guī)劃，構(gòu)成了新一輪國(guó)土空間規(guī)劃的體系。

二、新一輪國(guó)土空間規(guī)劃面臨的主要問(wèn)題

很多規(guī)劃都是問(wèn)題導(dǎo)向的，因此在新一輪國(guó)土空間規(guī)劃前，要首先來(lái)分析我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃面臨哪些問(wèn)題，圍繞這些問(wèn)題我們進(jìn)行新一輪國(guó)土空間規(guī)劃的制定。

（一）與區(qū)域經(jīng)濟(jì)和國(guó)土空間規(guī)劃有關(guān)的幾個(gè)基本概念

為了把這些問(wèn)題講清楚，我們首先介紹幾個(gè)和國(guó)土空間規(guī)劃有關(guān)的概念，圍繞這幾個(gè)概念展開(kāi)國(guó)土空間規(guī)劃的具體論述。

1.區(qū)域經(jīng)濟(jì)由“點(diǎn)線面”三種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本空間形態(tài)構(gòu)成

從純粹的區(qū)域或空間角度看，區(qū)域經(jīng)濟(jì)就是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在空間上、形態(tài)上表現(xiàn)的“點(diǎn)線面”三種基本形態(tài)：“點(diǎn)”是指城鄉(xiāng)居民點(diǎn)，既包括城市，也包括農(nóng)村，是點(diǎn)狀的；“線”是指連接城鄉(xiāng)區(qū)域之間的交通線路或者通信線路，是線狀的，或者叫綜合交通運(yùn)輸體系；“面”是指農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地（包括海洋），即土地利用規(guī)劃。

2.區(qū)域經(jīng)濟(jì)的最小空間單元是縣域

區(qū)域經(jīng)濟(jì)范圍有大有小，其中最小的、最基本的單元是縣域。完整的區(qū)域經(jīng)濟(jì)單元由經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在空間上表現(xiàn)出來(lái)的“點(diǎn)線面”三種要素構(gòu)成，缺一不可，由此構(gòu)成縣域、地市域、省域等。

3.區(qū)域經(jīng)濟(jì)頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)是縣域經(jīng)濟(jì)的分工與協(xié)作

作為最小區(qū)域經(jīng)濟(jì)單元的縣域，其發(fā)展的最終形態(tài)或頂層設(shè)計(jì)只有都市縣和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣，這是一切更高層次區(qū)域空間分工協(xié)作的起點(diǎn)和基礎(chǔ)。主體功能區(qū)以及區(qū)域高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展，都建立在都市縣和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣兩種基本縣域經(jīng)濟(jì)的最終發(fā)展形態(tài)的基礎(chǔ)上。當(dāng)然，哪些縣可以發(fā)展為都市縣，哪些縣能夠發(fā)展為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣，這是新一輪國(guó)土空間規(guī)劃要解決的問(wèn)題。確定各縣域未來(lái)最終發(fā)展方向的方法，就是“雙評(píng)估”，即對(duì)國(guó)土空間承載力和生態(tài)環(huán)境適應(yīng)性評(píng)估。

（二）新一輪國(guó)土空間規(guī)劃面臨的主要問(wèn)題

1.區(qū)域經(jīng)濟(jì)“點(diǎn)線面”三種空間形態(tài)面臨的問(wèn)題

區(qū)域是由“點(diǎn)線面”構(gòu)成的，是多層次區(qū)域體系。因此，“點(diǎn)線面”的問(wèn)題也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的問(wèn)題。