應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分。新中國(guó)成立70年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展和國(guó)家治理體系不斷完善，我國(guó)應(yīng)急管理工作在管理理念、管理方式、管理主體、管理過(guò)程、管理制度、管理保障等方面都發(fā)生了重大變化，朝著應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)不斷邁進(jìn)。

管理理念從人財(cái)兼顧到生命至上

新中國(guó)成立初期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低、物質(zhì)比較匱乏，財(cái)產(chǎn)特別是公共財(cái)產(chǎn)具有特殊重要意義。保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)，成為那個(gè)年代的社會(huì)價(jià)值觀。

按照馬斯洛的需求層次理論，在生理需求基本得到滿足之后，人類會(huì)追求安全等更高層次的需求。改革開(kāi)放后，隨著生活水平不斷提高和全社會(huì)物質(zhì)財(cái)富大大增加，生命的價(jià)值日益受到重視，安全第一、生命至上成為全社會(huì)新的價(jià)值認(rèn)同，以人為本、安全發(fā)展成為指導(dǎo)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新的理念。

2003年10月召開(kāi)的黨的十六屆三中全會(huì)，首次提出了“以人為本”的發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)要以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展。2013年6月，習(xí)近平總書(shū)記在指示中首次提出了安全發(fā)展的紅線意識(shí)：“人命關(guān)天，發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價(jià)。這必須作為一條不可逾越的紅線。”2014年修訂出臺(tái)的新《安全生產(chǎn)法》，首次提出了“安全發(fā)展”的理念，規(guī)定“安全生產(chǎn)工作應(yīng)當(dāng)以人為本，堅(jiān)持安全發(fā)展”。黨的十九大報(bào)告再次對(duì)牢固樹(shù)立安全發(fā)展理念提出明確要求，強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強(qiáng)憂患意識(shí)，做到居安思危，是我們黨治國(guó)理政的一個(gè)重大原則”，要“弘揚(yáng)生命至上、安全第一的思想”。2016年12月印發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》，把“堅(jiān)持以人為本，切實(shí)保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全”列為基本原則之一，強(qiáng)調(diào)“把確保人民群眾生命安全放在首位”。

管理方式從分類管理到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

新中國(guó)成立后至改革開(kāi)放前，社會(huì)相對(duì)封閉，各種突發(fā)事件在起因、過(guò)程、后果等方面都比較單一。為此，我國(guó)實(shí)行以單災(zāi)種管理為主的分類管理模式，成立不同的專職部門(mén)來(lái)應(yīng)對(duì)不同類型的突發(fā)事件，各個(gè)“條”自上而下具有很強(qiáng)的組織動(dòng)員能力，能夠協(xié)同一致、迅速行動(dòng)。同時(shí)，針對(duì)需要進(jìn)行跨部門(mén)協(xié)調(diào)的個(gè)別事項(xiàng)，成立中央防疫委員會(huì)、中央救災(zāi)委員會(huì)、中央防汛總指揮部、中央地震工作小組等臨時(shí)性非常設(shè)機(jī)構(gòu)。

隨著整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)變得日益開(kāi)放，各種要素的流動(dòng)性日漸增強(qiáng)，各類突發(fā)事件越來(lái)越具有“跨界”的屬性，在事件起因、發(fā)展過(guò)程、影響后果等方面表現(xiàn)出越來(lái)越強(qiáng)的連鎖聯(lián)動(dòng)特點(diǎn)，相互之間容易耦合、演化、疊加，要求采取系統(tǒng)性手段予以綜合應(yīng)對(duì)。

在2003年以前，我國(guó)主要依托安全生產(chǎn)委員會(huì)、森林防火指揮部、減災(zāi)委員會(huì)、抗震救災(zāi)指揮部等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行跨部門(mén)協(xié)調(diào)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2003年底，我國(guó)與應(yīng)急管理相關(guān)的國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)共有16個(gè)（指揮部7個(gè)、領(lǐng)導(dǎo)小組5個(gè)、委員會(huì)4個(gè)）。2004年至2017年，在加強(qiáng)部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制建設(shè)的同時(shí)，我國(guó)重點(diǎn)依托各級(jí)政府應(yīng)急管理辦公室進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，發(fā)揮其運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用。統(tǒng)計(jì)表明，截至2007年底，我國(guó)所有的省級(jí)政府和96%的市級(jí)政府、81%的縣級(jí)政府，都成立或明確了應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)。2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，我國(guó)將應(yīng)急管理相關(guān)職能部門(mén)和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行整合，組建應(yīng)急管理部。這標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)始探索建立一個(gè)由強(qiáng)力核心部門(mén)牽頭進(jìn)行協(xié)調(diào)的模式。

管理主體從政府管控到多元共治

在新中國(guó)成立后至改革開(kāi)放前的“總體性”結(jié)構(gòu)中，政府扮演“獨(dú)奏”的角色，掌控了絕大部分稀缺資源，具有很強(qiáng)的組織動(dòng)員能力，是應(yīng)急管理的絕對(duì)主體；重特大突發(fā)事件發(fā)生后，全國(guó)總動(dòng)員、全民齊發(fā)動(dòng)，各種資源在短時(shí)間內(nèi)迅速集中，救災(zāi)快速高效。發(fā)生在20世紀(jì)60年代的“為了六十一個(gè)階級(jí)兄弟”故事，是當(dāng)時(shí)這種舉國(guó)動(dòng)員體制強(qiáng)力運(yùn)作的真實(shí)寫(xiě)照。

改革開(kāi)放后，伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的引入和發(fā)展，多元異質(zhì)社會(huì)個(gè)體不斷涌現(xiàn)，城市單位制和農(nóng)村人民公社制逐步解體，我國(guó)傳統(tǒng)的“大政府—小社會(huì)”格局開(kāi)始向“大政府—大社會(huì)”轉(zhuǎn)變，社會(huì)力量、市場(chǎng)力量以及國(guó)際合作在應(yīng)急管理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。為此，政府開(kāi)始探索建立一種多元主體合作共治的模式，搭建應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，變政府“獨(dú)奏”為全社會(huì)“合唱”。

在社會(huì)力量參與方面，以“5· 12”汶川特大地震抗?fàn)幘葹?zāi)活動(dòng)為標(biāo)志，2008年被稱為中國(guó)的“志愿者元年”。從這一年開(kāi)始，參與災(zāi)難救援的社會(huì)力量開(kāi)始蓬勃發(fā)展起來(lái)。2015年10月，民政部印發(fā)《關(guān)于支持引導(dǎo)社會(huì)力量參與救災(zāi)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會(huì)力量高效有序參與救災(zāi)工作”。2016年12月印發(fā)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》，把“堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)力量和市場(chǎng)機(jī)制廣泛參與”列為推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的基本原則之一。在市場(chǎng)力量參與方面，自2007年開(kāi)始，我國(guó)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域推行政策性保險(xiǎn)試點(diǎn)；2008年汶川特大地震發(fā)生后，國(guó)家開(kāi)始高度重視巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)；2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“完善保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度”。在國(guó)際合作方面，隨著我國(guó)對(duì)外開(kāi)放事業(yè)不斷發(fā)展，特別是黨的十八大以來(lái)全球治理中國(guó)方案的提出，應(yīng)急管理成為構(gòu)建普遍安全的人類命運(yùn)共同體的重要組成部分，中國(guó)參與國(guó)際救災(zāi)合作的廣度和深度不斷拓展。

管理過(guò)程從事中救援到事前預(yù)防

新中國(guó)成立后，我國(guó)充分發(fā)揮社會(huì)主義制度集中力量辦大事的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，建立了一種以重特大突發(fā)事件發(fā)生后短時(shí)間內(nèi)集中資源、全力開(kāi)展搶險(xiǎn)救援為基本特點(diǎn)的舉國(guó)救災(zāi)應(yīng)急管理模式，其突出的優(yōu)勢(shì)是救援迅速高效。以1976年唐山大地震為例，震后一天之內(nèi)，從中央、地方到基層，都建立了抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)；震后短短4天之內(nèi)，共調(diào)集10萬(wàn)解放軍指戰(zhàn)員到達(dá)唐山開(kāi)展救援。

舉國(guó)救災(zāi)是一種被動(dòng)型應(yīng)急管理模式，成本較高，也難以持續(xù)。在取得抗擊“非典”疫情勝利后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和思想觀念變化，預(yù)防為主、關(guān)口前移、標(biāo)本兼治的理念在全社會(huì)得到前所未有的重視。我國(guó)開(kāi)始探索建立一種以防為主、防抗救相結(jié)合的主動(dòng)型應(yīng)急管理模式，“舉國(guó)救災(zāi)”逐漸轉(zhuǎn)向“全民防災(zāi)”。

2005年10月，黨的十六屆五中全會(huì)通過(guò)的“十一五”規(guī)劃《建議》，提出了“堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的安全生產(chǎn)方針。2007年施行的我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定：“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作實(shí)行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則。”2016年12月印發(fā)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》，把“堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合”作為基本原則之一，并明確提出“兩個(gè)堅(jiān)持、三個(gè)轉(zhuǎn)變”的災(zāi)害管理新理念，“堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實(shí)現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。”黨的十九大報(bào)告，把“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”擺在必須打好的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)首位，強(qiáng)調(diào)要增強(qiáng)駕馭風(fēng)險(xiǎn)本領(lǐng)，健全各方面風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。

管理制度從依靠經(jīng)驗(yàn)到依靠科學(xué)

在傳統(tǒng)的舉國(guó)救災(zāi)體制下，我國(guó)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)主要通過(guò)上級(jí)號(hào)召、政治動(dòng)員、行政強(qiáng)制等手段，采取自上而下的行政命令式的執(zhí)行模式，應(yīng)急管理的效果在很大程度上取決于管理者的個(gè)人素質(zhì)和能力。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)法治進(jìn)程不斷加快，依法治國(guó)逐步成為我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。在應(yīng)急管理領(lǐng)域，應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的單行法律和行政法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，相關(guān)應(yīng)急預(yù)案也陸續(xù)編制。2003年“非典”疫情的發(fā)生，集中暴露出我國(guó)應(yīng)急管理法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案不健全的問(wèn)題。當(dāng)年5月，在全國(guó)抗擊“非典”的關(guān)鍵時(shí)刻，國(guó)務(wù)院公布和實(shí)施《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，與《傳染病防治法》一起為抗擊“非典”提供了強(qiáng)有力的法律武器。

在取得抗擊“非典”疫情勝利后，我國(guó)開(kāi)始以應(yīng)急預(yù)案為抓手，以應(yīng)急管理法律法規(guī)為基礎(chǔ)，構(gòu)建應(yīng)急管理法制體系，加快應(yīng)急管理工作的法治化、規(guī)范化、制度化，推進(jìn)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作從經(jīng)驗(yàn)式、粗放式模式向科學(xué)化、精細(xì)化模式轉(zhuǎn)變。截至2005年底，中央和地方應(yīng)急預(yù)案編制工作陸續(xù)完成，全國(guó)“縱向到底、橫向到邊”的預(yù)案體系基本形成。截至2010年，全國(guó)各級(jí)各類預(yù)案達(dá)240余萬(wàn)件。2007年11月，我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》頒布施行。經(jīng)過(guò)努力，我國(guó)基本建立了以憲法為依據(jù)、以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為核心、以相關(guān)單項(xiàng)法律法規(guī)為配套的應(yīng)急管理法律體系，應(yīng)急管理逐漸進(jìn)入了法制化的軌道。特別是黨的十八大以來(lái)，隨著全面推進(jìn)依法治國(guó)的穩(wěn)步推進(jìn)，各種應(yīng)急管理制度更加成熟、更加定型，應(yīng)急管理的制度化、規(guī)范化水平不斷提高。

管理保障從人海戰(zhàn)術(shù)到科技賦能

在新中國(guó)成立后的舉國(guó)體制下，由于當(dāng)時(shí)技術(shù)條件比較落后，我國(guó)主要依托“人海戰(zhàn)術(shù)”開(kāi)展救援。重特大突發(fā)事件發(fā)生后，中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，黨政軍民緊急動(dòng)員，全力以赴開(kāi)展搶險(xiǎn)救援，通過(guò)密集式的人力物力財(cái)力投入贏得搶險(xiǎn)救援的階段性勝利。這種大規(guī)模投入、大兵團(tuán)作戰(zhàn)的“人海戰(zhàn)術(shù)”應(yīng)急救援模式，資源投入大，動(dòng)員成本高，而且難于長(zhǎng)期持續(xù)。

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是2003年取得抗擊“非典”疫情勝利以來(lái)，隨著科技進(jìn)步和創(chuàng)新，我國(guó)全面加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍、物資、經(jīng)費(fèi)、交通、通信建設(shè)，開(kāi)始逐步改變傳統(tǒng)的“人海戰(zhàn)術(shù)”，轉(zhuǎn)而探索建立一套以科學(xué)管理、專業(yè)處置、技術(shù)支撐為基本特點(diǎn)的現(xiàn)代應(yīng)急管理模式，通過(guò)提高人員綜合素質(zhì)能力、設(shè)施設(shè)備保障能力、關(guān)鍵技術(shù)應(yīng)用水平，大大提升應(yīng)急管理的科技含量。

在應(yīng)急力量方面，我國(guó)逐漸形成了以國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍、森林消防隊(duì)伍、軍隊(duì)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)力量為骨干力量，以抗洪搶險(xiǎn)、道路搶通等專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍為基礎(chǔ)力量，以企事業(yè)單位專兼職隊(duì)伍、志愿者隊(duì)伍為基礎(chǔ)力量的立體化應(yīng)急救援隊(duì)伍格局。在應(yīng)急技術(shù)方面，我國(guó)加強(qiáng)應(yīng)急信息、指揮、通信、隊(duì)伍、物資、運(yùn)輸?shù)汝P(guān)鍵技術(shù)研發(fā)以及成套裝備研制和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，救援隊(duì)伍的專業(yè)化技術(shù)裝備水平大大提高。在指揮管理方面，通過(guò)推動(dòng)建設(shè)上下貫通、左右聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理綜合應(yīng)用平臺(tái)和應(yīng)急指揮一張圖，應(yīng)急指揮調(diào)度能力得到很大提高。在現(xiàn)場(chǎng)處置方面，堅(jiān)持科學(xué)施救、專業(yè)施救，科學(xué)災(zāi)情評(píng)估，實(shí)事求是地調(diào)遣救援力量和救災(zāi)物資，實(shí)施精確定點(diǎn)、精準(zhǔn)救援，救援的專業(yè)化、科技化程度大大提高。