應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。新中國成立70年來，隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展和國家治理體系不斷完善，我國應(yīng)急管理工作在管理理念、管理方式、管理主體、管理過程、管理制度、管理保障等方面都發(fā)生了重大變化，朝著應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的目標不斷邁進。

管理理念從人財兼顧到生命至上

新中國成立初期，我國經(jīng)濟發(fā)展水平比較低、物質(zhì)比較匱乏，財產(chǎn)特別是公共財產(chǎn)具有特殊重要意義。保護國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)，成為那個年代的社會價值觀。

按照馬斯洛的需求層次理論，在生理需求基本得到滿足之后，人類會追求安全等更高層次的需求。改革開放后，隨著生活水平不斷提高和全社會物質(zhì)財富大大增加，生命的價值日益受到重視，安全第一、生命至上成為全社會新的價值認同，以人為本、安全發(fā)展成為指導(dǎo)中國經(jīng)濟社會發(fā)展新的理念。

2003年10月召開的黨的十六屆三中全會，首次提出了“以人為本”的發(fā)展理念，強調(diào)要以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標，從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展。2013年6月，習(xí)近平總書記在指示中首次提出了安全發(fā)展的紅線意識：“人命關(guān)天，發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線。”2014年修訂出臺的新《安全生產(chǎn)法》，首次提出了“安全發(fā)展”的理念，規(guī)定“安全生產(chǎn)工作應(yīng)當(dāng)以人為本，堅持安全發(fā)展”。黨的十九大報告再次對牢固樹立安全發(fā)展理念提出明確要求，強調(diào)“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則”，要“弘揚生命至上、安全第一的思想”。2016年12月印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革的意見》，把“堅持以人為本，切實保障人民群眾生命財產(chǎn)安全”列為基本原則之一，強調(diào)“把確保人民群眾生命安全放在首位”。

管理方式從分類管理到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

新中國成立后至改革開放前，社會相對封閉，各種突發(fā)事件在起因、過程、后果等方面都比較單一。為此，我國實行以單災(zāi)種管理為主的分類管理模式，成立不同的專職部門來應(yīng)對不同類型的突發(fā)事件，各個“條”自上而下具有很強的組織動員能力，能夠協(xié)同一致、迅速行動。同時，針對需要進行跨部門協(xié)調(diào)的個別事項，成立中央防疫委員會、中央救災(zāi)委員會、中央防汛總指揮部、中央地震工作小組等臨時性非常設(shè)機構(gòu)。

隨著整個社會系統(tǒng)變得日益開放，各種要素的流動性日漸增強，各類突發(fā)事件越來越具有“跨界”的屬性，在事件起因、發(fā)展過程、影響后果等方面表現(xiàn)出越來越強的連鎖聯(lián)動特點，相互之間容易耦合、演化、疊加，要求采取系統(tǒng)性手段予以綜合應(yīng)對。

在2003年以前，我國主要依托安全生產(chǎn)委員會、森林防火指揮部、減災(zāi)委員會、抗震救災(zāi)指揮部等議事協(xié)調(diào)機構(gòu)進行跨部門協(xié)調(diào)。據(jù)統(tǒng)計，截至2003年底，我國與應(yīng)急管理相關(guān)的國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)共有16個（指揮部7個、領(lǐng)導(dǎo)小組5個、委員會4個）。2004年至2017年，在加強部際聯(lián)席會議機制建設(shè)的同時，我國重點依托各級政府應(yīng)急管理辦公室進行綜合協(xié)調(diào)，發(fā)揮其運轉(zhuǎn)樞紐作用。統(tǒng)計表明，截至2007年底，我國所有的省級政府和96%的市級政府、81%的縣級政府，都成立或明確了應(yīng)急管理辦事機構(gòu)。2018年黨和國家機構(gòu)改革，我國將應(yīng)急管理相關(guān)職能部門和議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的職責(zé)進行整合，組建應(yīng)急管理部。這標志著我國開始探索建立一個由強力核心部門牽頭進行協(xié)調(diào)的模式。

管理主體從政府管控到多元共治

在新中國成立后至改革開放前的“總體性”結(jié)構(gòu)中，政府扮演“獨奏”的角色，掌控了絕大部分稀缺資源，具有很強的組織動員能力，是應(yīng)急管理的絕對主體；重特大突發(fā)事件發(fā)生后，全國總動員、全民齊發(fā)動，各種資源在短時間內(nèi)迅速集中，救災(zāi)快速高效。發(fā)生在20世紀60年代的“為了六十一個階級兄弟”故事，是當(dāng)時這種舉國動員體制強力運作的真實寫照。

改革開放后，伴隨市場經(jīng)濟的引入和發(fā)展，多元異質(zhì)社會個體不斷涌現(xiàn)，城市單位制和農(nóng)村人民公社制逐步解體，我國傳統(tǒng)的“大政府—小社會”格局開始向“大政府—大社會”轉(zhuǎn)變，社會力量、市場力量以及國際合作在應(yīng)急管理中發(fā)揮著越來越重要的作用。為此，政府開始探索建立一種多元主體合作共治的模式，搭建應(yīng)對突發(fā)事件的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，變政府“獨奏”為全社會“合唱”。

在社會力量參與方面，以“5· 12”汶川特大地震抗?fàn)幘葹?zāi)活動為標志，2008年被稱為中國的“志愿者元年”。從這一年開始，參與災(zāi)難救援的社會力量開始蓬勃發(fā)展起來。2015年10月，民政部印發(fā)《關(guān)于支持引導(dǎo)社會力量參與救災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》，強調(diào)“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會力量高效有序參與救災(zāi)工作”。2016年12月印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革的意見》，把“堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會力量和市場機制廣泛參與”列為推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革的基本原則之一。在市場力量參與方面，自2007年開始，我國在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域推行政策性保險試點；2008年汶川特大地震發(fā)生后，國家開始高度重視巨災(zāi)保險制度建設(shè)；2013年11月，黨的十八屆三中全會明確提出“完善保險補償機制，建立巨災(zāi)保險制度”。在國際合作方面，隨著我國對外開放事業(yè)不斷發(fā)展，特別是黨的十八大以來全球治理中國方案的提出，應(yīng)急管理成為構(gòu)建普遍安全的人類命運共同體的重要組成部分，中國參與國際救災(zāi)合作的廣度和深度不斷拓展。

管理過程從事中救援到事前預(yù)防

新中國成立后，我國充分發(fā)揮社會主義制度集中力量辦大事的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，建立了一種以重特大突發(fā)事件發(fā)生后短時間內(nèi)集中資源、全力開展搶險救援為基本特點的舉國救災(zāi)應(yīng)急管理模式，其突出的優(yōu)勢是救援迅速高效。以1976年唐山大地震為例，震后一天之內(nèi)，從中央、地方到基層，都建立了抗震救災(zāi)指揮機構(gòu)；震后短短4天之內(nèi)，共調(diào)集10萬解放軍指戰(zhàn)員到達唐山開展救援。

舉國救災(zāi)是一種被動型應(yīng)急管理模式，成本較高，也難以持續(xù)。在取得抗擊“非典”疫情勝利后，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和思想觀念變化，預(yù)防為主、關(guān)口前移、標本兼治的理念在全社會得到前所未有的重視。我國開始探索建立一種以防為主、防抗救相結(jié)合的主動型應(yīng)急管理模式，“舉國救災(zāi)”逐漸轉(zhuǎn)向“全民防災(zāi)”。

2005年10月，黨的十六屆五中全會通過的“十一五”規(guī)劃《建議》，提出了“堅持安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的安全生產(chǎn)方針。2007年施行的我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定：“突發(fā)事件應(yīng)對工作實行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則。”2016年12月印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革的意見》，把“堅持以防為主、防抗救相結(jié)合”作為基本原則之一，并明確提出“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”的災(zāi)害管理新理念，“堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變。”黨的十九大報告，把“防范化解重大風(fēng)險”擺在必須打好的三大攻堅戰(zhàn)首位，強調(diào)要增強駕馭風(fēng)險本領(lǐng)，健全各方面風(fēng)險防控機制。

管理制度從依靠經(jīng)驗到依靠科學(xué)

在傳統(tǒng)的舉國救災(zāi)體制下，我國的突發(fā)事件應(yīng)對主要通過上級號召、政治動員、行政強制等手段，采取自上而下的行政命令式的執(zhí)行模式，應(yīng)急管理的效果在很大程度上取決于管理者的個人素質(zhì)和能力。

改革開放以來，隨著我國法治進程不斷加快，依法治國逐步成為我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。在應(yīng)急管理領(lǐng)域，應(yīng)對各類突發(fā)事件的單行法律和行政法規(guī)陸續(xù)出臺，相關(guān)應(yīng)急預(yù)案也陸續(xù)編制。2003年“非典”疫情的發(fā)生，集中暴露出我國應(yīng)急管理法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案不健全的問題。當(dāng)年5月，在全國抗擊“非典”的關(guān)鍵時刻，國務(wù)院公布和實施《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，與《傳染病防治法》一起為抗擊“非典”提供了強有力的法律武器。

在取得抗擊“非典”疫情勝利后，我國開始以應(yīng)急預(yù)案為抓手，以應(yīng)急管理法律法規(guī)為基礎(chǔ)，構(gòu)建應(yīng)急管理法制體系，加快應(yīng)急管理工作的法治化、規(guī)范化、制度化，推進突發(fā)事件應(yīng)對工作從經(jīng)驗式、粗放式模式向科學(xué)化、精細化模式轉(zhuǎn)變。截至2005年底，中央和地方應(yīng)急預(yù)案編制工作陸續(xù)完成，全國“縱向到底、橫向到邊”的預(yù)案體系基本形成。截至2010年，全國各級各類預(yù)案達240余萬件。2007年11月，我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》頒布施行。經(jīng)過努力，我國基本建立了以憲法為依據(jù)、以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為核心、以相關(guān)單項法律法規(guī)為配套的應(yīng)急管理法律體系，應(yīng)急管理逐漸進入了法制化的軌道。特別是黨的十八大以來，隨著全面推進依法治國的穩(wěn)步推進，各種應(yīng)急管理制度更加成熟、更加定型，應(yīng)急管理的制度化、規(guī)范化水平不斷提高。

管理保障從人海戰(zhàn)術(shù)到科技賦能

在新中國成立后的舉國體制下，由于當(dāng)時技術(shù)條件比較落后，我國主要依托“人海戰(zhàn)術(shù)”開展救援。重特大突發(fā)事件發(fā)生后，中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，黨政軍民緊急動員，全力以赴開展搶險救援，通過密集式的人力物力財力投入贏得搶險救援的階段性勝利。這種大規(guī)模投入、大兵團作戰(zhàn)的“人海戰(zhàn)術(shù)”應(yīng)急救援模式，資源投入大，動員成本高，而且難于長期持續(xù)。

改革開放以來，特別是2003年取得抗擊“非典”疫情勝利以來，隨著科技進步和創(chuàng)新，我國全面加強應(yīng)急隊伍、物資、經(jīng)費、交通、通信建設(shè)，開始逐步改變傳統(tǒng)的“人海戰(zhàn)術(shù)”，轉(zhuǎn)而探索建立一套以科學(xué)管理、專業(yè)處置、技術(shù)支撐為基本特點的現(xiàn)代應(yīng)急管理模式，通過提高人員綜合素質(zhì)能力、設(shè)施設(shè)備保障能力、關(guān)鍵技術(shù)應(yīng)用水平，大大提升應(yīng)急管理的科技含量。

在應(yīng)急力量方面，我國逐漸形成了以國家綜合性消防救援隊伍、森林消防隊伍、軍隊非戰(zhàn)爭軍事行動力量為骨干力量，以抗洪搶險、道路搶通等專業(yè)應(yīng)急隊伍為基礎(chǔ)力量，以企事業(yè)單位專兼職隊伍、志愿者隊伍為基礎(chǔ)力量的立體化應(yīng)急救援隊伍格局。在應(yīng)急技術(shù)方面，我國加強應(yīng)急信息、指揮、通信、隊伍、物資、運輸?shù)汝P(guān)鍵技術(shù)研發(fā)以及成套裝備研制和重點項目建設(shè)，救援隊伍的專業(yè)化技術(shù)裝備水平大大提高。在指揮管理方面，通過推動建設(shè)上下貫通、左右聯(lián)動的應(yīng)急管理綜合應(yīng)用平臺和應(yīng)急指揮一張圖，應(yīng)急指揮調(diào)度能力得到很大提高。在現(xiàn)場處置方面，堅持科學(xué)施救、專業(yè)施救，科學(xué)災(zāi)情評估，實事求是地調(diào)遣救援力量和救災(zāi)物資，實施精確定點、精準救援，救援的專業(yè)化、科技化程度大大提高。