當前我國經(jīng)濟發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。為此，中央財經(jīng)委員會第五次會議強調(diào)：“新形勢下促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，要按照客觀經(jīng)濟規(guī)律調(diào)整完善區(qū)域政策體系，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，增強創(chuàng)新發(fā)展動力，加快構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動力系統(tǒng)，增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟和人口承載能力，增強其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等方面的功能。”在區(qū)域發(fā)展工作中，一方面，各地區(qū)需要貫徹落實與己相關(guān)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，另一方面，在我國國民生產(chǎn)總值超過90萬億、發(fā)展面臨多年少有的國內(nèi)外復(fù)雜嚴峻形勢背景下，為了保障重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實施效果，需要根據(jù)2018年11月28日發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》，加快構(gòu)建重大區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機制。

構(gòu)建重大區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機制的必要性

我國重大區(qū)域戰(zhàn)略具備數(shù)量較多、層次清晰、結(jié)構(gòu)分明等特點。根據(jù)2019年政府工作報告中的區(qū)域戰(zhàn)略內(nèi)容，目前我國重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略體系可分為三個層次，每個層次都包含多個不同的重大區(qū)域戰(zhàn)略。第一層次旨在全國整體空間，包含基于四大板塊的區(qū)域戰(zhàn)略即西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先發(fā)展；第二層次定位于“帶狀”或“塊狀”區(qū)域，以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等重大戰(zhàn)略為引領(lǐng)；第三層次主要包括“點狀”或者“多點狀”區(qū)域，如雄安新區(qū)戰(zhàn)略、上海大都市圈戰(zhàn)略、疏解北京非首都功能戰(zhàn)略、成渝城市群戰(zhàn)略等?？梢姡壳拔覈卮髤^(qū)域戰(zhàn)略數(shù)量較多，構(gòu)建重大區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機制有助于發(fā)揮戰(zhàn)略合力，降低戰(zhàn)略間的阻力，加速區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

單個區(qū)域同時參與多個不同重大區(qū)域戰(zhàn)略。在現(xiàn)實經(jīng)濟地理活動中，存在單個區(qū)域同時參與多個不同重大區(qū)域戰(zhàn)略的情況，如北京分別與京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、疏解北京非首都功能戰(zhàn)略、雄安新區(qū)戰(zhàn)略密切相關(guān)；上海分別與“一帶一路”建設(shè)、長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略、上海大都市圈戰(zhàn)略密切相關(guān)；廣東分別與“一帶一路”建設(shè)、粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略密切相關(guān)。在此情況下，如果不同區(qū)域戰(zhàn)略對同一個地區(qū)的發(fā)展定位存在差異甚至沖突，可能會直接影響區(qū)域戰(zhàn)略的實施效果，構(gòu)建重大區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機制則能夠有效避免這一現(xiàn)象出現(xiàn)。

貫徹落實重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的發(fā)展理念需要多個部門共同發(fā)力。自黨的十八大以來，堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享等新發(fā)展理念已經(jīng)成為經(jīng)濟發(fā)展的共識，區(qū)域戰(zhàn)略已經(jīng)不再是單純追逐經(jīng)濟發(fā)展利益而是有了更多、更高、更合理目標的工具。如長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略堅持的“共抓大保護、不搞大開發(fā)”生態(tài)優(yōu)先原則；粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略堅持“共享發(fā)展，改善民生”的以人民為中心的發(fā)展原則?？梢姡鲜鰠^(qū)域戰(zhàn)略不僅需要經(jīng)濟職能部門參與，同樣需要生態(tài)環(huán)保部門、國土部門、收入分配等多個其他部門的參與，這就要求對重大區(qū)域戰(zhàn)略進行統(tǒng)籌，保障區(qū)域戰(zhàn)略的發(fā)展方向符合中央和人民意圖。

構(gòu)建重大區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機制的三個目標

構(gòu)建區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機制的第一個目標是“1+1=1”，其含義是“多略合一”。通過重大區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機制的作用，消除不同區(qū)域戰(zhàn)略間的摩擦與阻力，避免單個區(qū)域戰(zhàn)略各行其是，增強不同區(qū)域戰(zhàn)略在實施過程中的匹配性、耦合性與系統(tǒng)性，使得區(qū)域戰(zhàn)略體系化、整體化、系統(tǒng)化，發(fā)揮重大區(qū)域戰(zhàn)略體系的最大效果。在現(xiàn)實經(jīng)濟活動中，每個重大的區(qū)域戰(zhàn)略面臨的區(qū)域問題不同、作用對象不同、所處的發(fā)展階段也不同，區(qū)域戰(zhàn)略的實施思路肯定存在差異，但是這并不意味著這些區(qū)域戰(zhàn)略就無法協(xié)同推進，實際上由于在發(fā)展理念、發(fā)展方向與發(fā)展體制上的相似性，這些重大區(qū)域戰(zhàn)略是可以一體化發(fā)揮作用的。

構(gòu)建區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機制的第二個目標是“1+1>2”，其含義是事半功倍。通過重大區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機制的作用，增強不同類型區(qū)域戰(zhàn)略在實施過程中的互動性、互補性與正反饋性，提高區(qū)域戰(zhàn)略的疊加優(yōu)勢、規(guī)模優(yōu)勢與投入產(chǎn)出比，保證統(tǒng)籌實施多個重大區(qū)域戰(zhàn)略所取得效果高于分別推動個別區(qū)域戰(zhàn)略所取得效果。實際上，上海大都市圈戰(zhàn)略與長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)系就是典型的“1+1>2”型關(guān)系，上海大都市圈戰(zhàn)略的實施能夠顯著地增強作為長江經(jīng)濟帶龍頭城市—上海的綜合實力和增長極帶動能力，這種能力的增強又進一步地提高了整個長江經(jīng)濟帶的發(fā)展水平、發(fā)展能力和發(fā)展?jié)摿?。因此，兩大?zhàn)略的聯(lián)合實施效果明顯優(yōu)于兩個戰(zhàn)略單獨實施的效果。

構(gòu)建區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機制的第三個目標是“1≥1”，其含義是帕累托改進，每個區(qū)域在參加區(qū)域戰(zhàn)略后的區(qū)域利益不應(yīng)該小于其參加前的區(qū)域利益。任何區(qū)域戰(zhàn)略的實施都會導(dǎo)致區(qū)域利益的重新調(diào)整，多個區(qū)域戰(zhàn)略的同時實施會使得區(qū)域間利益變化更為復(fù)雜。統(tǒng)籌區(qū)域戰(zhàn)略機制的重要目標就是保證每個區(qū)域自身的區(qū)域利益在區(qū)域戰(zhàn)略實施過程中不減少，同時盡可能地追求每個區(qū)域的區(qū)域利益都有所增加，即使在區(qū)域戰(zhàn)略實施過程中無法實現(xiàn)，也應(yīng)該建立公平合理的利益分享與補償機制予以事后調(diào)整。只有保證了每個區(qū)域的區(qū)域利益，區(qū)域戰(zhàn)略的統(tǒng)籌實施才不會因為部分區(qū)域的利益減少而受到阻礙。

構(gòu)建重大區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機制的著力點

強化新發(fā)展理念的方向指引作用。堅持新發(fā)展理念是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、解決社會主義主要矛盾的根本之策，任何區(qū)域戰(zhàn)略都應(yīng)該以此為方向。因此，構(gòu)建重大區(qū)域戰(zhàn)略的統(tǒng)籌機制，需要強化新發(fā)展理念的基礎(chǔ)性、統(tǒng)一性與約束性等屬性，這是保證所有重大區(qū)域戰(zhàn)略不走樣、不變形、不拐彎、不打折扣的前提條件。在實際操作中，應(yīng)該將新發(fā)展理念貫穿到區(qū)域戰(zhàn)略的制定過程中，貫穿到區(qū)域戰(zhàn)略的執(zhí)行過程中、更要貫穿到中央對地方落實區(qū)域戰(zhàn)略要求的績效考核工作中。

重視區(qū)域間產(chǎn)業(yè)關(guān)系的核心地位。統(tǒng)籌重大區(qū)域戰(zhàn)略一方面體現(xiàn)于區(qū)域政策層面，另一方面體現(xiàn)于區(qū)域關(guān)系層次，這兩方面內(nèi)容實際上都與區(qū)域經(jīng)濟利益密切相關(guān)。作為經(jīng)濟活動的載體，產(chǎn)業(yè)間的關(guān)系對區(qū)域間關(guān)系乃至對區(qū)域戰(zhàn)略間的關(guān)系具有直接影響。很長一段時期內(nèi)，我國區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、產(chǎn)業(yè)惡意競爭、產(chǎn)業(yè)地方保護等現(xiàn)象極大地影響了經(jīng)濟發(fā)展的整體性與系統(tǒng)性?；诂F(xiàn)有重大區(qū)域戰(zhàn)略中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位內(nèi)容，可發(fā)現(xiàn)這些區(qū)域戰(zhàn)略在先進制造業(yè)與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的定位上具有一定相似性。針對這些相似的且重要的產(chǎn)業(yè)目標，應(yīng)加強政府的指導(dǎo)和引領(lǐng)作用，更重要的是發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，讓市場在這些產(chǎn)業(yè)形成與壯大過程中公平地發(fā)揮其功能，最大限度降低區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)沖突從而保障區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

重視區(qū)域間利益共享機制的推動作用。在現(xiàn)實經(jīng)濟活動中，區(qū)域之間的合作很難立即實現(xiàn)“雙贏”，往往呈現(xiàn)一方區(qū)域利益增幅多于一方甚至一方增加而一方減少的局面，這種局面對區(qū)域戰(zhàn)略的可持續(xù)實施是極為不利的。構(gòu)建重大區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機制的一個關(guān)鍵內(nèi)容就是構(gòu)建公平合理的區(qū)域間利益共享機制，通過經(jīng)濟活動與要素的空間布局調(diào)整、財政稅收的合理分配、公共產(chǎn)品均等化等手段來二次調(diào)整區(qū)域間的利益分配格局，保障每個區(qū)域在參與區(qū)域戰(zhàn)略后的區(qū)域利益大于參與之前的區(qū)域利益，這是保證區(qū)域戰(zhàn)略實施效果和可持續(xù)性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

強化區(qū)域管理制度的基礎(chǔ)性作用。區(qū)域管理作為區(qū)域戰(zhàn)略、區(qū)域政策、區(qū)域規(guī)劃實施的基礎(chǔ)性工具，其規(guī)范性和質(zhì)量對不同區(qū)域戰(zhàn)略融合的難易程度從而對重大區(qū)域戰(zhàn)略的統(tǒng)籌機制形成具有重要作用。從目前實際情況分析，我國區(qū)域管理制度在國家治理能力現(xiàn)代化背景下仍然存在很多不足，未來需要從四方面完善區(qū)域管理制度，主要包括明確中央政府層面的專門區(qū)域管理機構(gòu)、建立可供區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策制定利用的統(tǒng)一明確的區(qū)域劃分框架、明確具備法律約束地位的區(qū)域政策程序與工具、構(gòu)建科學(xué)合理的區(qū)域規(guī)劃與政策評價機制等內(nèi)容。