長三角一體化對中國經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要意義和關(guān)鍵作用：

第一，長三角一體化是中國經(jīng)濟從高速度轉(zhuǎn)向高質(zhì)量的主要引擎。

第二，長三角一體化是以東中一體應對南北分化的核心和前沿。

第三，長三角一體化是構(gòu)筑高質(zhì)量發(fā)展“長江經(jīng)濟防線”的主體工程。

高質(zhì)量一體化的重要意義和關(guān)鍵作用

2019年政府工作報告提出，將長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。5月13日的中央政治局會議審議通過了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》。長三角一體化具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

理論上，長三角一體化的好處和意義是多方面的。如，有利于資源在長三角地區(qū)范圍內(nèi)合理配置，降低交易成本，深化分工與合作以提高效率，更加充分地共享外部性等，歸結(jié)起來主要是規(guī)模報酬遞增，即能夠?qū)崿F(xiàn)1+1+1+1大于4。

實踐上，長三角一體化有多個從長期到短期的意義。從長期來看，一體化的長三角是國家參與國際競爭并走向舞臺中心的主要平臺，一體化的長三角是支撐中華民族偉大復興的基礎柱石。從短期來看，長三角一體化對中國經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要意義和關(guān)鍵作用。

第一，長三角一體化是中國經(jīng)濟從高速度轉(zhuǎn)向高質(zhì)量的主要引擎。當此從高速度向高質(zhì)量轉(zhuǎn)變之時，中國經(jīng)濟既面臨增長下行壓力加大的風險，也面臨轉(zhuǎn)型升級步履蹣跚的問題，急需一些轉(zhuǎn)型初步成功，經(jīng)濟增長勢頭良好的區(qū)域中心發(fā)揮外溢效應，帶動更大范圍的周邊地區(qū)增長和轉(zhuǎn)型。環(huán)視中國東部區(qū)域，盡管京津冀、粵港澳也具有帶動周邊城市群、都市圈增長的潛力，但是由于受到京津冀內(nèi)部市場化水平不高，粵港澳外部不確定性因素增加的影響，所以，長三角一體化是肩負這一重任的不二主體。

第二，長三角一體化是以東中一體應對南北分化的核心和前沿。當前中國區(qū)域格局正在發(fā)生重大調(diào)整，在東部向中部擴散進而促進中部崛起和東部率先轉(zhuǎn)型的積極態(tài)勢下，南北分化尤其是北方經(jīng)濟放緩的不利局面日趨嚴峻。對此，我們提出了一個“東中一體”戰(zhàn)略，促進中部持續(xù)崛起，也支持東部率先增長和升級，從而應對南北分化。東西一體就是通過東部和中部一體化實現(xiàn)東中的互動和共享。在長三角區(qū)域，安徽就是中部，滬蘇浙是東部，長三角一體化就是東中一體的前沿。如果說長三角是高質(zhì)量的一體化，東中一體是基本的一體化，長三角一體對東中一體，對應南北分化，具有非常重要的意義。

第三，長三角一體化是構(gòu)筑高質(zhì)量發(fā)展“長江經(jīng)濟防線”的主體工程。當前不僅南北分化加劇而且經(jīng)濟放緩面積正在從北向南方蔓延，中國城市競爭力2018和2017年度比較發(fā)現(xiàn)：北緯31度以北的大部分地級以上城市排名在下降，平均下降6.5位，而北緯31度以南的地級以上城市排名在上升，平均上升5.2位。北緯31度這條線就在長江流域，顯然這是一條非常重要的經(jīng)濟分界線。如果不能守住長江流域這條“經(jīng)濟防線”，從而使北方放緩繼續(xù)向南方蔓延，對中國經(jīng)濟將非常不利。因此，必須采取重大措施，加快筑牢中國高質(zhì)量發(fā)展的“長江經(jīng)濟防線”。“長江經(jīng)濟防線”可分上中下三段，長三角一體化橫跨中下游，因而是關(guān)鍵的關(guān)鍵。綜合而言，無論從長期來說還是短期來說，長三角一體化意義重大。

高質(zhì)量一體化可能面臨的五大問題與對策

縱觀國際國內(nèi)，在區(qū)域一體化方面有著各種嘗試和實踐。對比發(fā)現(xiàn)，一體化是一把雙刃劍，既會帶來機會與紅利，也可能帶來風險和挑戰(zhàn)，其中比較典型的例子就是歐盟。從目前的經(jīng)濟社會發(fā)展來看，雖然長三角區(qū)域一體化的機遇大于挑戰(zhàn)，紅利大于風險。但是，仍有必要吸取國際上一體化的經(jīng)驗教訓，少走一些彎路，確保長三角一體化能夠更好、更平穩(wěn)地向前發(fā)展。通過對比國際經(jīng)驗，全面客觀地研判長三角一體化面臨的條件和環(huán)境，以下五方面問題需要特別關(guān)注。

第一，風險互聯(lián)一體。商品、要素、產(chǎn)業(yè)和基礎設施、公共服務一體化使得紅利與風險同時外溢。這可從過去全球化過程中出現(xiàn)的各種事件中找到答案。全球化將世界各國各地區(qū)更緊密便捷地聯(lián)系在一起，讓大多數(shù)參與方都分享到了全球化帶來的紅利，同時也導致風險更直接更快捷地在全球范圍內(nèi)傳播，典型的例子就是由美國次貸危機引起的全球金融危機。

具體到長三角地區(qū)來說，由于全域尺度的分工合作，區(qū)域內(nèi)各地之間的產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟社會活動都在“一個鏈”和“一條船”上，同一個產(chǎn)業(yè)融資在上海，研發(fā)在江蘇的蘇州，營銷在杭州，生產(chǎn)在安徽的蕪湖。這樣如果有一個環(huán)節(jié)出了問題，整個產(chǎn)業(yè)鏈上各個城市都受影響。以前每個城市產(chǎn)業(yè)可能沒有太多的分工合作，但是現(xiàn)在變成一個產(chǎn)業(yè)，可能會出現(xiàn)“城門失火，殃及池魚”。此外，還要預防風險快速傳染。市場一體化使得產(chǎn)品、要素尤其游資在全域范圍內(nèi)自由便捷快速流動，很可能使得一個城市的某個風險如病毒一樣爆炸式地傳染。2016年，長三角的房價從上海經(jīng)蘇州、無錫、南京到合肥快速傳染式上漲，是這種風險的一個具體表現(xiàn)。

因此，未來在長三角一體化過程中，應以應急協(xié)同防火墻應對風險一體聯(lián)動，實現(xiàn)紅利最大風險最小。需要在治理上建立至少三個機制，即：遇到風險突發(fā)立即啟動應急響應機制；遇到傳染性風險爆發(fā)立即啟動自動隔離機制；遇到聯(lián)動性風險爆發(fā)立即啟動協(xié)同治理機制。

第二，全域同質(zhì)和平庸化。這個判斷也是受全球化的啟發(fā)。全球化帶給發(fā)展中國家經(jīng)濟快速發(fā)展和享受全球化便利的同時也影響到發(fā)展中國家的多樣性和個性化的地方文化，事實上對經(jīng)濟多樣性也有類似影響。一體化強調(diào)“同一”：要制定一個標準，打造一個品牌，建設同樣的硬件條件，營造同樣軟件環(huán)境。實際上，區(qū)域內(nèi)各成員因為諸多原因存在著很大差異。不僅是經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)上有差距，而且在社會文化上也有很大差異。如果過度強調(diào)同一性，有可能導致同質(zhì)化，削弱比較優(yōu)勢；掩蓋相互差別化，導致平均化；減少區(qū)域多樣化，導致單一化，降低福利效用。

因此，長三角一體化應警惕全域同質(zhì)和平庸化問題，采取“揚長避短”的措施。即在一體化內(nèi)外堅持競爭，提升競爭力，具體原則四點：一是靠自己揚長處即利用自己的力量將自己的長處盡力強化，二是借別人補短板即借助其他地區(qū)的長處彌補自己的短板，三是共同抓關(guān)鍵即對特別重要的條件所有城市都要抓，四是攜手打基礎即對于涉及一體化的共同基礎設施等要攜手推進。這樣既強調(diào)共同的，更強調(diào)個性的，從而可以保持和強化各自的個性，可以各個區(qū)域獲得共同的提升，從而實現(xiàn)多樣化組合的一體化，不僅不會導致平庸，而且因為各供其長實現(xiàn)整體提升。為此，要求同存異、包容多樣，還要強調(diào)“因城施策”和“一城一策”。

第三，規(guī)模報酬遞減。從理論上說，區(qū)域一體化的目標是希望通過協(xié)同合作最終實現(xiàn)1+1大于2，但是在現(xiàn)實中卻存在著1+1小于2的規(guī)模報酬遞減問題。因為一體化存在“集體選擇”的問題，即集體的資產(chǎn)、集體的利益、集體的義務、集體的責任。從而可能導致兩個問題：一是大鍋飯，即各地區(qū)內(nèi)不論貢獻大小都希望利益均沾；二是搭便車，即一些區(qū)域內(nèi)的成員不愿付出更多成本卻希望分享更多成果。

長三角一體化主要指上海、江蘇、浙江、安徽三省一市的一體化，要使1+1+1+1大于4，而不是小于4，就應該以組織優(yōu)化應對規(guī)模報酬遞減問題，解決集體成員的激勵兼容。首先，簡化組織體系，形成分層的小型的組織結(jié)構(gòu)。因為人數(shù)越多，大鍋飯、搭便車的可能性就越大。針對較多的成員，可以通過分層以減少每個層級的集體成員數(shù)。三省一市放在第一和主導的層面，將眾多的地級市和區(qū)放在第二、三層面并進行分組。其次，建立成本共擔和收益共享的對稱性機制。堅持誰當前投入的多，誰未來的收益大。誰未來收益大，誰現(xiàn)在就要投得多。再次，完善監(jiān)管考核和懲戒。要使上述機制能夠發(fā)揮作用，需要配套的監(jiān)督和考核。沒有考核和兌現(xiàn)，機制也還是不了了之。所以，總體上，應對規(guī)模報酬遞減風險是優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。

第四，跨區(qū)域治理失靈。經(jīng)濟發(fā)展中不僅存在市場失靈和政府失靈，還存在治理失靈。關(guān)于跨區(qū)域治理，發(fā)達國家相對起步早做得不錯，但也都存在治理失靈問題。

長三角一體化治理需要制度、法律和行政支撐，但作為新生事物，目前沒有相關(guān)的制度和法律支撐且存在法律約束力有待提升的問題。行政力量是中國的優(yōu)勢，但長三角一體化主要是行政區(qū)之間協(xié)商合作而不是一級政府統(tǒng)一治理，這樣財政分權(quán)導致各自獨立利益反而使得協(xié)商更加困難。從而帶來諸多問題：一是執(zhí)行難。由于一體化主要是橫向政府間協(xié)商，所以會導致“商而不議，議而不決，決而不行，行而不果”，現(xiàn)在很多區(qū)域合作這個問題都比較嚴重；二是監(jiān)管難。一體化要求對市場主體在全域范圍內(nèi)進行監(jiān)管，由于一些授權(quán)機構(gòu)缺乏其他配套措施和聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管協(xié)調(diào)難等，使得全域監(jiān)管高成本和漏洞多；三是可能出現(xiàn)違約問題。區(qū)域一體化的根基主要是協(xié)議。由于缺乏法律約束，協(xié)議確定好了的事情，如果一些省市完全執(zhí)行，另一些省市沒有履行，執(zhí)行的獎勵沒有，不執(zhí)行的沒有手段事后懲罰和制裁，最后一體化合作就喪失了積極性。

因此，應以創(chuàng)新構(gòu)建新優(yōu)勢應對跨區(qū)域治理失靈，實現(xiàn)有效治理全覆蓋。首先，完善治理體系：發(fā)揮政治優(yōu)勢，建立中央統(tǒng)籌領導的工作機制。建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督的組織體系和制衡機制；其次，創(chuàng)新監(jiān)管機制：建立一體化優(yōu)先監(jiān)管目標責任制度。建立保險制度：通過抵押、擔保和保險等防止參與者事后毀約。為了防范事后不履約的風險，要借鑒金融保險的辦法，就事先確定一些資產(chǎn)作為抵押、擔保和保險，如果違約就將此作為補償。

第五，區(qū)域內(nèi)成員之間分化。區(qū)域一體化既可以給所有相關(guān)方帶來最大化的收益，促進其快速發(fā)展，同時也可能帶來利益分配不均，財富越來越向少數(shù)區(qū)域集中的問題。這也是從全球化中得到的啟示。在全球化快速發(fā)展的過程中，某些國家的一些地區(qū)確實因為其具有明顯的競爭優(yōu)勢從全球化中獲益頗豐，而另一些地區(qū)因為不適應全球化的趨勢出現(xiàn)了衰退。

區(qū)域內(nèi)成員之間分化問題也是長三角一體化過程中應該注意的問題。這種分化包括大分化和小分化。其中大分化是指省市分化，落后與先進省市之間出現(xiàn)分化。小分化是指區(qū)縣分化。因此，以網(wǎng)絡優(yōu)化應對可能出現(xiàn)的大小分化問題，實現(xiàn)“水漲船高”共同繁榮：首先，推動網(wǎng)絡化。點狀發(fā)展往往會出現(xiàn)兩極分化，但是網(wǎng)絡化的發(fā)展可以很好地避免這樣的分化；其次，優(yōu)化公共產(chǎn)品的布局。之所以出現(xiàn)分化，往往是由公共產(chǎn)品布局不合理導致的，所以要采取措施避免分化。一體化的目標不僅僅是區(qū)域收斂，各城市的共同繁榮和水漲船高才是最好的激勵。不是說將來發(fā)展到和上海一個水平，是你提高我也提高，共同提高，叫水漲船高。相互之間的差距可能小一點，高水平和低水平的差距還將要保持，這樣大家不僅共贏而且贏得也相近，這樣所有參與者才更有積極性。

（作者系中國城市經(jīng)濟學會副會長、中國社會科學院城市與競爭力研究中心主任）