楊良初 中國財政科學(xué)研究院社會發(fā)展研究中心主任

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我國社會保障制度建立與改革走過了不平凡的70年歷程，澆鑄了一代又一代社會保障工作者辛勤的汗水，取得今天這樣的成績很不容易。站在我國即將全面建成小康社會的節(jié)點上，站在中華人民共和國成立70周年的關(guān)鍵節(jié)點上，回顧我國社會保障制度改革和發(fā)展的歷程，很有必要。

一、中華人民共和國成立以來我國社會保障制度的建立與發(fā)展

（一）改革開放前我國社會保障制度的建立與發(fā)展

1.我國社會保障制度形成與建立階段（1949-1957年）

隨著中華人民共和國成立，國家進入全面社會主義經(jīng)濟制度建立階段，作為經(jīng)濟制度和體制的重要組成部分，社會保障制度進入全面建立階段。當(dāng)時，社會保障制度建立完全服從服務(wù)于經(jīng)濟建設(shè)和計劃經(jīng)濟體制。我國社會保障制度最早是從全民所有制企業(yè)開始的，縣以上集體所有制企業(yè)參照執(zhí)行。國家機關(guān)與事業(yè)單位實行公費醫(yī)療、死亡撫恤等社會保障項目。

1950年5月19日，政務(wù)院頒布《救濟失業(yè)工人暫行辦法》，對城鎮(zhèn)失業(yè)工人的救濟范圍、救濟標(biāo)準、方法及資金來源作了明確規(guī)定。1951年2月26日，政務(wù)院批準頒布《中華人民共和國勞動保險條例》，這是我國第一部統(tǒng)一的社會保險法規(guī)，對建立我國企業(yè)職工社會保險體系架構(gòu)具有重要意義。這部法規(guī)明確了除失業(yè)保險以外的養(yǎng)老、工傷、生育、遺屬等基本保險項目，為我國企業(yè)職工社會保險制度發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，也是我國企業(yè)職工社會保險制度的基本法律依據(jù)。1956年，《中華人民共和國女工保護條例（草案）》完成，標(biāo)志著我國女工勞動保護制度形成，它也是我國保護女工權(quán)益的第一部法規(guī)。1957年2月，衛(wèi)生部頒發(fā)的《職業(yè)病范圍和職業(yè)病患者處理辦法的規(guī)定》，是我國工傷保險的專門法規(guī)，促進了我國職業(yè)病防治工作。

在國家機關(guān)和事業(yè)單位工作人員社會保障方面，1950年以來，國家逐步通過單項法規(guī)形式對工作人員的疾病、養(yǎng)老、生育、死亡撫恤等作出規(guī)定。1950年12月，內(nèi)務(wù)部頒布《革命工作人員傷亡褒恤暫行條例》；1952年6月，政務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于各級人民政府、黨派、團體及所屬事業(yè)單位國家工作人員實行公費醫(yī)療預(yù)防指示》；1952年9月，政務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于各級人民政府工作人員在患病期間待遇暫行辦法》；1955年4月，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于女工作人員生產(chǎn)假期的通知》，同年9月，財政部、衛(wèi)生部和國家人事局聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于國家機關(guān)工作人員子女醫(yī)療問題》的規(guī)定；1956年，頒發(fā)《中華人民共和國女工保護條例（草案）》；1955年12月，國務(wù)院頒發(fā)《國家機關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》和《國家機關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》。1950-1955年，政務(wù)院及主管機關(guān)陸續(xù)頒布7個單行條例、辦法，對國家機關(guān)、黨派團體、事業(yè)單位工作人員的傷亡撫恤、醫(yī)療、疾病、生育、退休、退職等待遇作出規(guī)定，初步建立了國家機關(guān)工作人員社會保障制度。這一時期對全民所有制企業(yè)采取按工資總額一定比例提取勞動保險金的辦法，統(tǒng)一調(diào)配使用，社會保障體系初步形成。1957年末，全民所有制企業(yè)職工2451萬人，城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)職工650萬人，年支付保險福利費總額27.9億元，占當(dāng)時年工資總額的17.9%。

這一時期社會保障制度總體特征：一是建立了國家機關(guān)工作人員和企業(yè)職工社會保障制度體系的基本架構(gòu)；二是確保這一時期國家經(jīng)濟建設(shè)和抗美援朝戰(zhàn)爭對社會保障的需要，起到了維護社會穩(wěn)定的作用；三是起點低、覆蓋廣、法規(guī)層次低。

2.我國社會保障制度發(fā)展與徘徊階段（1958-1978年）

1958-1978年，是我國經(jīng)濟建設(shè)曲折發(fā)展階段。這一時期社會保障制度雖然沒有大的改革和變化，但社會保障項目更加豐富與健全，社會保障管理有所加強，待遇標(biāo)準有所提高。國務(wù)院陸續(xù)出臺了大量社會保障法規(guī)和規(guī)定，對中華人民共和國成立初期出臺的社會保障制度作出進一步完善和修改。一是修改補充了干部、工人退休退職規(guī)定，使退休退職制度更加健全。在退休制度方面，1958年2月，國務(wù)院頒布《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》；在退職制度方面，1958年3月，全國人大常委會批準《國務(wù)院關(guān)于工人、職員退職處理的暫行規(guī)定》。二是在疾病保險方面，改進了公費醫(yī)療與勞保醫(yī)療制度。主要針對企業(yè)職工勞保醫(yī)療和國家工作人員公費醫(yī)療中存在的管理和浪費問題，提出了一些改進措施。比如：看病要收掛號費，營養(yǎng)滋補藥品除特批外，一律自理；職工因公負傷、因職業(yè)病住院，個人適當(dāng)負擔(dān)膳食費。在職業(yè)病保障方面，對硅肺病人生活待遇、還鄉(xiāng)休養(yǎng)待遇等作出具體規(guī)定。三是對精簡下放職工的生活安置問題作出了相關(guān)規(guī)定。1962年6月，國務(wù)院頒布《關(guān)于精簡職工安置辦法的若干規(guī)定》，凡是精簡下來的老弱殘職工，符合退休條件的作退休安置，不符合退休條件的作退職處理。對家庭生活有依靠者，發(fā)給退職補助費，家庭生活無依靠者，由當(dāng)?shù)孛裾块T按月發(fā)給相當(dāng)本人原標(biāo)準工資的40%的救濟費。四是在社會保障業(yè)務(wù)管理方面。制定出臺了一些有利于加強社會保障管理和方便職工保險待遇領(lǐng)取的制度和辦法，有衛(wèi)生部和全國總工會研究制定的《批準工人、職員病傷、生育假期的試行辦法》、1960年7月全國總工會制定的《關(guān)于享受長期勞動保險待遇的易地支付試行辦法》。此外，調(diào)整了學(xué)徒工的社會保障待遇，建立了農(nóng)村合作醫(yī)療制度并得到一定發(fā)展。

十年動亂期間，我國社會保障制度遭到嚴重破壞。十年動亂結(jié)束后，國家重新把工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上，社會保障工作處于恢復(fù)重建狀態(tài)。1978年6月，國務(wù)院頒布《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行規(guī)定》和《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，1980年10月國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》。這一時期主要配合平反冤假錯案工作，對恢復(fù)老干部工作和社會保險待遇作出一系列決定。1980年3月，國家勞動總局、全國總工會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于整頓和加強勞動保險工作的通知》，恢復(fù)勞動保險金的提取與統(tǒng)籌工作。同時，集體所有制企業(yè)的社會保障制度也得到恢復(fù)。