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隨著各地應(yīng)急管理廳（局）陸續(xù)掛牌到位，設(shè)計(jì)實(shí)施新的應(yīng)急管理體系方案成為迫切的現(xiàn)實(shí)課題。在改革過程中，如果滿足于簡單的職能劃轉(zhuǎn)、結(jié)構(gòu)重組、機(jī)制微調(diào)恐怕難以實(shí)現(xiàn)改革的初衷。要產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”、實(shí)現(xiàn)“系統(tǒng)進(jìn)化”，需要在思路上創(chuàng)新，在方案上突破。

屬地管理為主是我國應(yīng)急管理體制的重要組成部分。在本輪機(jī)構(gòu)改革過程中構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的各級應(yīng)急管理體系意義十分重大。隨著各地應(yīng)急管理廳（局）陸續(xù)掛牌到位，設(shè)計(jì)實(shí)施新的應(yīng)急管理體系方案成為迫切的現(xiàn)實(shí)課題。

為何要追求創(chuàng)新突破

《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》要求，改革應(yīng)“加強(qiáng)、優(yōu)化、統(tǒng)籌國家應(yīng)急能力建設(shè)，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國家應(yīng)急能力體系”。為此，通過改革切實(shí)加強(qiáng)職能作用、優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局、統(tǒng)籌工作機(jī)制，是這一輪應(yīng)急管理體系改革的應(yīng)有之意。在改革過程中，如果滿足于簡單的職能劃轉(zhuǎn)、結(jié)構(gòu)重組、機(jī)制微調(diào)恐怕難以實(shí)現(xiàn)改革的初衷。要產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”、實(shí)現(xiàn)“系統(tǒng)進(jìn)化”，需要在思路上創(chuàng)新，在方案上突破。

不破不立?？v觀部分發(fā)達(dá)國家的應(yīng)急管理發(fā)展歷程，都曾在體制改革中經(jīng)歷了大破大立，才形成了今天的應(yīng)急管理體制格局。為了能夠有力支撐以人民為中心的安全發(fā)展，我們應(yīng)當(dāng)抓住時機(jī)，克服思想障礙或認(rèn)識誤區(qū)，努力構(gòu)建具有中國特色的地方應(yīng)急管理體制新格局。

綜合性領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制怎樣建

改革前，省市縣各級地方政府往往設(shè)有應(yīng)急管理委員會、安全生產(chǎn)委員會、減災(zāi)委員會。這些協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的組成部門通常大同小異，成員單位和組成人員也大都重合。過去，由于“三委”之間職能有交叉，有的“委”作用比較“實(shí)”，有的就事實(shí)上被“虛化”了，甚至一直沒有真正成立起來。

現(xiàn)在，由于這些機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)都設(shè)在新的綜合應(yīng)急管理部門，完全可以將其合而為一?？稍谑∈锌h鄉(xiāng)四級設(shè)立“公共安全應(yīng)急管理委員會”，綜合履行本級應(yīng)急委、安委會、減災(zāi)委等綜合性領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制的職責(zé)。主任由黨委主要負(fù)責(zé)人和政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，常務(wù)副主任由擔(dān)任黨委常委的政府副職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，副主任由有關(guān)政府副職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，委員包括有關(guān)黨委政府部門負(fù)責(zé)人、駐地軍隊(duì)和武警負(fù)責(zé)人等。在省市縣三級，辦公室主任由應(yīng)急管理廳（局）主要負(fù)責(zé)人兼任；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），可由其行政辦公室主任兼任。

用“公共安全應(yīng)急管理委員會”一詞，不是標(biāo)新立異，而是要體現(xiàn)公共安全體系建設(shè)思想，以“公共安全應(yīng)急管理”綜合涵蓋自然災(zāi)害防治、安全生產(chǎn)監(jiān)管，以及各類社會領(lǐng)域的安全風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作。

這樣設(shè)置不僅體現(xiàn)了落實(shí)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的政治要求，而且也符合地方當(dāng)前工作的實(shí)際需要；不僅充分體現(xiàn)“精簡、統(tǒng)一、效能”原則，而且有助于化解改革帶來的新問題。改革后，應(yīng)急廳（局）的綜合協(xié)調(diào)能力客觀上不如原先的政府應(yīng)急辦，但在此框架下則有助于確保應(yīng)急管理部門綜合協(xié)調(diào)的權(quán)威性，落實(shí)其作為“公共安全體系建設(shè)牽頭部門”的角色。改革后，上級應(yīng)急管理部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級沒有對應(yīng)部門，工作無法落地，但在此框架下則明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)即為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦，這便于落實(shí)基層政府的全面應(yīng)急管理職責(zé)，有助于貫徹落實(shí)“把基層一線作為公共安全的主戰(zhàn)場”的指導(dǎo)方針。

突發(fā)事件應(yīng)急指揮體系怎樣設(shè)

改革前，省市縣三級都設(shè)立很多個專項(xiàng)突發(fā)事件應(yīng)急指揮部，由主管政府領(lǐng)導(dǎo)任專項(xiàng)指揮部指揮長，指揮部辦公室設(shè)在主責(zé)部門。其優(yōu)勢是有助于落實(shí)分類管理，其不足是各指揮部成員單位雷同，有重復(fù)設(shè)置之嫌。事實(shí)上在很多地方，各專項(xiàng)應(yīng)急指揮部往往是主責(zé)部門和少數(shù)核心部門發(fā)揮作用，其他部門大多處于“打醬油”的地位，很多跨部門協(xié)調(diào)工作仍由原來的政府應(yīng)急辦落實(shí)。因此，應(yīng)統(tǒng)籌考慮地方總體應(yīng)急指揮的實(shí)踐需要，在指揮部體系重構(gòu)時實(shí)事求是、趨利避害，以科學(xué)的指揮管理理論為指導(dǎo)，充分借鑒國內(nèi)外好的經(jīng)驗(yàn)與做法，再造應(yīng)急指揮體系。

對此，可考慮構(gòu)建省（市、縣）應(yīng)急總指揮部，由黨委政府正副領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總指揮、副總指揮，相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人任成員，應(yīng)急管理部門主要負(fù)責(zé)人任辦公室主任。辦公室職能組可設(shè)立綜合協(xié)調(diào)組、情報(bào)信息組、應(yīng)急專家組、調(diào)查評估組、秘書組（組長通常為應(yīng)急管理部門副職擔(dān)任，副組長由相關(guān)部門副職擔(dān)任）。總指揮部下設(shè)事件應(yīng)對類專項(xiàng)指揮部與應(yīng)急保障類專項(xiàng)指揮部。前者主要包括防汛抗旱指揮部、抗震救災(zāi)指揮部等自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件類應(yīng)急處置的專項(xiàng)指揮部。指揮長由政府相關(guān)副秘書長或主管部門主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，副指揮長由相關(guān)部門副職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，成員單位包括直接相關(guān)的少數(shù)部門，辦公室由主管部門承擔(dān)。后者主要包括交通保障指揮部、通信保障指揮部、醫(yī)療救治指揮部、群眾安置指揮部、物資保障指揮部、社會治安指揮部、基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)指揮部等。指揮長由政府相關(guān)副秘書長或主管部門主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，副指揮長由相關(guān)部門副職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，成員單位也由直接相關(guān)的少數(shù)部門組成，辦公室同樣由主管部門承擔(dān)。

這一體系設(shè)計(jì)具有以下幾個特點(diǎn)。一是做實(shí)總指揮部。只有總指揮部才有幾十個成員單位，專項(xiàng)指揮部則只有少數(shù)幾個成員單位。這就避免了以往各部門要進(jìn)入十幾甚至幾十個專項(xiàng)指揮部的情況。二是明確了應(yīng)急管理部門在應(yīng)急狀態(tài)下的總指揮部辦公室職能。其中，總指揮部辦公室職能組可以與應(yīng)急管理部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相對應(yīng)，也可以由預(yù)案作靈活規(guī)定（尤其在縣級應(yīng)急局人力資源不足時）。三是精干了突發(fā)事件應(yīng)對類專項(xiàng)指揮部。各專項(xiàng)指揮部都不再由政府副職擔(dān)任指揮長，而是由政府部門級別的負(fù)責(zé)人任指揮長。每個指揮部通常只會包括少數(shù)幾個直接相關(guān)部門。例如防汛抗旱指揮部成員單位主要是水利部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、城市管理部門、應(yīng)急管理部門等。四是突出了應(yīng)急保障工作。以往，應(yīng)急保障類專項(xiàng)指揮部通常被稱為指揮部工作組。但在實(shí)際應(yīng)急處置過程中，每個應(yīng)急保障工作子系統(tǒng)都事實(shí)上以一個分指揮部的方式運(yùn)作。五是落實(shí)了管業(yè)務(wù)必須管安全、管行業(yè)必須管安全的指導(dǎo)思想。在這一框架下，事實(shí)上各專項(xiàng)指揮部的辦公室職能都是由各個行業(yè)部門、而不是應(yīng)急管理部門承擔(dān)。例如，防汛抗旱指揮部辦公室仍設(shè)在水利部門、森林防火指揮部辦公室仍設(shè)在森林草原主管部門等，保證了專業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)急工作仍由專業(yè)部門主導(dǎo)，避免了應(yīng)急管理部門大包大攬卻力有不逮的情形發(fā)生。

應(yīng)急指揮體系怎樣運(yùn)作

各級政府可在預(yù)案中規(guī)定本級政府對突發(fā)事件的兩級至多級響應(yīng)機(jī)制。當(dāng)突發(fā)事件可以由主責(zé)部門牽頭應(yīng)對時，就僅僅啟動某個事件應(yīng)對類專項(xiàng)指揮部；當(dāng)突發(fā)事件需要黨委政府牽頭應(yīng)對時，就啟動本級總指揮部。為了明確指揮權(quán)責(zé)，總指揮部的響應(yīng)也可以再細(xì)分為若干級別（也可以不細(xì)分）。例如，在省一級，對于需要由省級指揮的重特大突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)最多可分為四個級別。

一是省級四級響應(yīng)，即專項(xiàng)指揮部響應(yīng)。啟動條件是發(fā)生重大突發(fā)事件，且只需要行業(yè)系統(tǒng)應(yīng)對。這時只啟動某個突發(fā)事件應(yīng)對類的專項(xiàng)指揮部，由政府相關(guān)副秘書長或主管部門主要負(fù)責(zé)人任指揮長，相關(guān)部門副職領(lǐng)導(dǎo)任副指揮長，成員單位由直接相關(guān)的少數(shù)部門組成。

二是省級三級響應(yīng)，即總指揮部+多個專項(xiàng)指揮部響應(yīng)。啟動條件是發(fā)生重大突發(fā)事件，需要省級多個系統(tǒng)應(yīng)對。這時可啟動省級應(yīng)急總指揮部，啟動一個或多個突發(fā)事件應(yīng)對類專項(xiàng)指揮部，根據(jù)需要啟動相應(yīng)的應(yīng)急保障類專項(xiàng)指揮部?？傊笓]由主管副省長擔(dān)任（可不設(shè)常務(wù)副總指揮、副總指揮），成員包括相關(guān)部門廳級領(lǐng)導(dǎo)。

三是省級二級響應(yīng)，即總指揮部+多個專項(xiàng)指揮部響應(yīng)。啟動條件是發(fā)生特別重大突發(fā)事件，需要省級多個系統(tǒng)應(yīng)對。這時可啟動省級應(yīng)急總指揮部，啟動一個或多個突發(fā)事件應(yīng)對類專項(xiàng)指揮部，根據(jù)需要啟動相應(yīng)的應(yīng)急保障類專項(xiàng)指揮部?？傊笓]由省委常委副省級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，副總指揮由相關(guān)副省級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任（可不設(shè)常務(wù)副總指揮），成員主要包括相關(guān)部門廳級領(lǐng)導(dǎo)。

四是省級一級響應(yīng)，即總指揮部+多個專項(xiàng)指揮部響應(yīng)。啟動條件是發(fā)生特別重大突發(fā)事件，需要省級多個系統(tǒng)應(yīng)對。這時可啟動省級應(yīng)急總指揮部，啟動一個或多個突發(fā)事件應(yīng)對類專項(xiàng)指揮部，啟動全部應(yīng)急保障類專項(xiàng)指揮部?？傊笓]由省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，省委常委副省級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任常務(wù)副總指揮，相關(guān)副省級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副總指揮，成員包括公共安全應(yīng)急管理委員會全體成員。

為了支撐上述應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，需要重構(gòu)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系。以往，各級政府的應(yīng)急預(yù)案大都包括：一個總體應(yīng)急預(yù)案、多個專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和各個部門的部門應(yīng)急預(yù)案三級。在新架構(gòu)下，只需編制一個總體應(yīng)急預(yù)案和各個部門的部門應(yīng)急預(yù)案這兩級預(yù)案。而總體應(yīng)急預(yù)案除了正文，還要包括兩類附件：一是突發(fā)事件應(yīng)對類專項(xiàng)預(yù)案，二是應(yīng)急保障類專項(xiàng)預(yù)案。各個附件分別與相應(yīng)的專項(xiàng)指揮部相對應(yīng)。這樣的機(jī)制設(shè)計(jì)其實(shí)也是各地在應(yīng)急實(shí)踐中的慣常做法，避免了原來各專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案重復(fù)規(guī)定各部門職責(zé)的情形。