《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單（2018年版）》公布以來(lái)，我國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度進(jìn)入了全面部署實(shí)施的新階段。為了使清單與“放管服”改革最新進(jìn)展緊密結(jié)合、積極回應(yīng)市場(chǎng)主體呼聲、推動(dòng)準(zhǔn)入門(mén)檻不斷放寬，清單條目將根據(jù)“一年一修，動(dòng)態(tài)調(diào)整”的原則，建立并不斷完善實(shí)時(shí)調(diào)整與定期調(diào)整相結(jié)合的清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度將更有利于進(jìn)一步推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、營(yíng)造法治化便利化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境、激發(fā)各類(lèi)市場(chǎng)主體活力。

負(fù)面清單起源于國(guó)際貿(mào)易和投資領(lǐng)域，最初主要用來(lái)促進(jìn)各經(jīng)濟(jì)體之間的市場(chǎng)開(kāi)放和聯(lián)通，是針對(duì)外商投資準(zhǔn)入的一種管理模式，包括美歐在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國(guó)家力推這一模式。

這一模式的核心理念是：東道國(guó)對(duì)影響其國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的特定產(chǎn)業(yè)或幼稚產(chǎn)業(yè)予以例外保護(hù)，并以清單的形式列明，需要滿足限定條件才能準(zhǔn)入；而此外的其他領(lǐng)域則依據(jù)國(guó)民待遇或最惠國(guó)待遇中的更優(yōu)惠條件提供完全準(zhǔn)入，體現(xiàn)的是“法無(wú)禁止即可為”的理念。這種以清單形式清楚列舉外商投資中的所有限制和禁止事項(xiàng)的做法，可以有效壓縮政府在外商投資準(zhǔn)入中的“剩余決定權(quán)”，是用法律約束政府權(quán)力、厘清政府和市場(chǎng)邊界的范例。

我國(guó)將負(fù)面清單這一概念、理念和適用范圍進(jìn)行了引申和擴(kuò)充，不僅要對(duì)外資準(zhǔn)入實(shí)行負(fù)面清單管理，同時(shí)對(duì)內(nèi)資準(zhǔn)入也要實(shí)行負(fù)面清單管理，我們稱(chēng)之為市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單把散見(jiàn)于各類(lèi)法律法規(guī)中的各類(lèi)市場(chǎng)準(zhǔn)入限制措施統(tǒng)一列于一張清單中，讓這些事項(xiàng)清晰明確且無(wú)法作擴(kuò)大解釋?zhuān)瑴p少了政府的自由裁量權(quán)和尋租空間，同時(shí)使市場(chǎng)主體對(duì)于各類(lèi)市場(chǎng)準(zhǔn)入限制“心中有數(shù)”，提高市場(chǎng)準(zhǔn)入的透明度和公平性。

市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，落腳點(diǎn)在“制度”，目標(biāo)是建立透明、公平、開(kāi)放、依法的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度——清單內(nèi)實(shí)現(xiàn)透明依法、清單外實(shí)現(xiàn)公平開(kāi)放，大大提高市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的透明度、自由度、開(kāi)放度，能最大限度地激發(fā)市場(chǎng)主體的活力。其運(yùn)行的核心原理是“非禁即入”，即通過(guò)“一張清單”窮盡列出所有禁止和限制市場(chǎng)主體投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)以及限制的具體措施，清單內(nèi)的事項(xiàng)根據(jù)是否滿足列出的具體措施判斷能否準(zhǔn)入，而清單外的事項(xiàng)則實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)入自由，由市場(chǎng)主體自主決定是否進(jìn)入。

如何“禁”？清單內(nèi)列出“兩個(gè)類(lèi)別”：禁止準(zhǔn)入類(lèi)和限制準(zhǔn)入類(lèi)，適用于各類(lèi)市場(chǎng)主體基于自愿的初始投資、擴(kuò)大投資、并購(gòu)?fù)顿Y等投資經(jīng)營(yíng)行為及其他市場(chǎng)進(jìn)入行為。

如何“入”？對(duì)此可概括為準(zhǔn)入的“三種方式”：對(duì)禁止準(zhǔn)入事項(xiàng)，市場(chǎng)主體不得進(jìn)入，行政機(jī)關(guān)不予審批、核準(zhǔn)，不得辦理有關(guān)手續(xù)；對(duì)限制準(zhǔn)入事項(xiàng)，滿足限定條件后方可準(zhǔn)入，有的由市場(chǎng)主體滿足相關(guān)準(zhǔn)入條件后即可合規(guī)進(jìn)入，有的要通過(guò)行政審批手段判斷市場(chǎng)主體能否進(jìn)入；對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類(lèi)市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入，政府不再審批。

在明確市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的改革目標(biāo)和運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)上，實(shí)施負(fù)面清單制度還需厘清“兩關(guān)系、一問(wèn)題”。

關(guān)系一：市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單與外商投資負(fù)面清單的關(guān)系。基于保護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)的要求和國(guó)際上的普遍做法，我國(guó)專(zhuān)門(mén)針對(duì)外資制定區(qū)別于內(nèi)資的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制措施，稱(chēng)為“外商投資負(fù)面清單”。而內(nèi)外資均要遵守的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，也改革為負(fù)面清單模式，稱(chēng)為“市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單”。我國(guó)將對(duì)外資的附加性限制和對(duì)內(nèi)外資的普遍限制都改革為負(fù)面清單模式，表明了我國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放的態(tài)度和決心。

關(guān)系二：市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單與權(quán)力清單、責(zé)任清單的關(guān)系。這三張清單都是從不同角度對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的規(guī)范。負(fù)面清單是對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)的各類(lèi)限制性措施的匯總，行政審批手段只是這些限制性措施中的一種類(lèi)別；權(quán)力清單是對(duì)政府各項(xiàng)行政職權(quán)的匯總，負(fù)面清單中的行政審批事項(xiàng)只是權(quán)力清單中的一小部分；責(zé)任清單則指包含市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)后的監(jiān)管責(zé)任在內(nèi)的所有政府必須履行的義務(wù)。實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，將禁止和限制市場(chǎng)主體投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)及限制措施列出來(lái)，就是把涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入的行政審批事項(xiàng)（即權(quán)力清單的一部分）限定到負(fù)面清單的有限范圍內(nèi)，負(fù)面清單限制措施中涉及的行政審批事項(xiàng)也要全部體現(xiàn)在權(quán)力清單中，二者要對(duì)應(yīng)，政府不能隨意添加。而準(zhǔn)入后的監(jiān)管內(nèi)容必須全部納入到政府責(zé)任清單中，不得出現(xiàn)監(jiān)管真空，保證“放下去、管得住”。

需要注意的問(wèn)題是：負(fù)面清單概念有可能被誤用、濫用。負(fù)面清單不僅是一張單子，更是一種制度，這種制度通過(guò)列出否定式清單不僅明確哪些事項(xiàng)在市場(chǎng)準(zhǔn)入時(shí)被禁止或受到條件限制，更重要的是明確了清單外領(lǐng)域，各類(lèi)市場(chǎng)主體皆可平等自由進(jìn)入，也就是說(shuō)負(fù)面清單制度的核心機(jī)制是實(shí)現(xiàn)“非禁即入”，這是隱含在清單背后的。正是因?yàn)闆](méi)有真正理解這個(gè)核心機(jī)制，一些地方出現(xiàn)了對(duì)負(fù)面清單概念的錯(cuò)用和濫用。比如，有些地方出臺(tái)了“環(huán)保負(fù)面清單”“黨政機(jī)關(guān)公務(wù)接待負(fù)面清單”等，這些所謂的“負(fù)面清單”只能起到信息告知的作用，清單之內(nèi)不可為，清單之外卻放不開(kāi)，不能實(shí)現(xiàn)“非禁即入”的功能，不符合負(fù)面清單制度運(yùn)行的核心原理，在實(shí)際工作中應(yīng)當(dāng)避免。

（作者分別為中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所研究室主任、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院科研管理部國(guó)內(nèi)處副處長(zhǎng)）