二、我國(guó)政府職能和改革

（一）政府職能

新中國(guó)成立后，我們?cè)诠芾眢w制、管理方法、管理理念以及很多事件的處理上，在相當(dāng)一段歷史時(shí)期，是落后于我們的社會(huì)發(fā)展的。這也是政府行政機(jī)構(gòu)改革所要解決的問(wèn)題之一，即不用老辦法、不照搬西方，走中國(guó)特色社會(huì)主義道路。這其中就包括了政府職能與治理的內(nèi)容。從上述政府的三個(gè)特征出發(fā)，我們要探討政府的職能是什么，以及中央政府與地方政府職能上的區(qū)別。大體上，我們可以將政府職能分為四個(gè)部分：政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能、社會(huì)職能。

1.政治職能

政治職能實(shí)際上就是統(tǒng)治職能，是指政府為了維護(hù)國(guó)家統(tǒng)治階級(jí)的利益，對(duì)外保護(hù)國(guó)家安全，對(duì)內(nèi)維持社會(huì)秩序的職能。我們所說(shuō)的統(tǒng)治階級(jí)是指全體人民。政治職能具體有四點(diǎn)：軍事保衛(wèi)、國(guó)際外交、社會(huì)治安、政權(quán)建設(shè)。其中，社會(huì)治安方面的內(nèi)容是地方政府也具有的權(quán)力和責(zé)任，軍事保衛(wèi)、國(guó)際外交方面的內(nèi)容則是中央政府所具有的。

2.經(jīng)濟(jì)職能

經(jīng)濟(jì)職能是指政府為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行管理的職能。經(jīng)濟(jì)職能有四點(diǎn)具體內(nèi)容：一是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，即發(fā)揮經(jīng)濟(jì)的杠桿作用，如稅收政策、項(xiàng)目安排等；二是公共服務(wù)，即滿足老百姓基本需求所提供的服務(wù)，如衣食住行、電力水源等；三是市場(chǎng)監(jiān)管，即通過(guò)調(diào)節(jié)、制止、處置等方式，保持市場(chǎng)自由、開(kāi)放、公平的狀態(tài)；四是社會(huì)管理，指的是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理。

3.文化職能

文化職能體現(xiàn)在為了不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，依法對(duì)文化事業(yè)實(shí)施管理上。這里的文化的概念是比較寬泛的，包括科技、教育、衛(wèi)生、體育四個(gè)方面。文化職能是加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保證。我們過(guò)去講的科教文衛(wèi)也就是這一職能的重要內(nèi)容，所謂科教文衛(wèi)日益增長(zhǎng)，實(shí)際上就是我們現(xiàn)在和改革開(kāi)放前、改革開(kāi)放初期相比已經(jīng)發(fā)生的巨大變化，如醫(yī)療水平的提高、商品的極大豐富等。

社會(huì)在發(fā)展，我們隨之也產(chǎn)生了各種各樣的新需求、新標(biāo)準(zhǔn)，這就是我們的社會(huì)在向更高文明程度發(fā)展的表現(xiàn)之一。我們要繼續(xù)努力，進(jìn)一步滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

4.社會(huì)職能

社會(huì)職能是指政府提供公共服務(wù)，完善社會(huì)管理的職能。之所以稱為社會(huì)職能，是因?yàn)檫@類事務(wù)一般都具有社會(huì)公共性，是不由市場(chǎng)決定的，比如地震救援隊(duì)對(duì)受災(zāi)群眾的救援就不是經(jīng)濟(jì)理論的范疇，而是社會(huì)倫理。換句話說(shuō)，社會(huì)職能就是政府從全社會(huì)的角度進(jìn)行的引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和管理，其具體內(nèi)容大體可分為四個(gè)方面：

一是調(diào)節(jié)社會(huì)分配和社會(huì)組織的保障工作。我們政府的一個(gè)治理目標(biāo)就是讓居民收入與公共服務(wù)均等化，但并非超平均，即資源占有要適當(dāng)合理，中等收入人群是社會(huì)的主體。改革開(kāi)放之前，我們的社會(huì)收入分配就是超平均的狀態(tài)，導(dǎo)致了缺乏發(fā)展動(dòng)力的問(wèn)題。改革開(kāi)放以后，鄧小平同志提出的“貧窮不是社會(huì)主義”“讓一部分人先富起來(lái)”等理念促使我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展。那么，我們所說(shuō)的調(diào)節(jié)，不是指回到超平均的狀態(tài)，而是要有一個(gè)合理數(shù)值、合理性，使社會(huì)既有發(fā)展動(dòng)力，又公平和諧。這就需要由政府來(lái)統(tǒng)一調(diào)節(jié)了。

二是保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源。這一事業(yè)是任何一個(gè)企業(yè)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，我們需要政府來(lái)承擔(dān)、主導(dǎo)。

三是促進(jìn)社會(huì)化服務(wù)體系的建立。社會(huì)化服務(wù)體系的內(nèi)容有很多方面，是我們正在逐步建立健全的，如社保體系的建設(shè)。

四是保障和提高人口質(zhì)量。

（二）政府職能的改革

隨著我國(guó)的發(fā)展，我們現(xiàn)在有了一個(gè)權(quán)限劃分的問(wèn)題。過(guò)去事無(wú)巨細(xì)都得請(qǐng)示，后來(lái)我們開(kāi)始進(jìn)行行政審批制度改革，2004年《中華人民共和國(guó)行政許可法》出臺(tái)，是當(dāng)時(shí)世界上大部分國(guó)家都沒(méi)有的，在國(guó)際上、在學(xué)界產(chǎn)生的影響都非常大。我們先是規(guī)定了政府權(quán)力不是無(wú)邊的，明確哪些事該管、哪些事不管是第一步改革。

改革的繼續(xù)深化就是各級(jí)的行政權(quán)力下放、審批權(quán)力下放或取消。這也帶來(lái)了一個(gè)問(wèn)題，就是我們并沒(méi)有厘清政府究竟有多少權(quán)力。

于是，下一步的改革就是提出了權(quán)力清單制度，黨的十八大、十九大都在強(qiáng)調(diào)這一制度，就是要我們的各級(jí)政府把兜里的權(quán)力拿出來(lái)。國(guó)務(wù)院首先拿出清單來(lái)，明確了十八項(xiàng)職能，各級(jí)政府也都要按照做。這就是把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子、接受人民監(jiān)督的第一步，先要知道有哪些權(quán)力，人民再來(lái)監(jiān)督。所以說(shuō)，權(quán)力清單制度的第一步就是權(quán)力公開(kāi)，也是我們改革的基礎(chǔ)；第二步是規(guī)則公開(kāi)，就是怎么使用權(quán)力，說(shuō)清楚方法、途徑；最后才是對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。地方政府的改革相對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)要簡(jiǎn)化一點(diǎn)，包括基本的建設(shè)職能、社會(huì)保障職能和事業(yè)發(fā)展職能的內(nèi)容。

政府職能改革還有一個(gè)重要方面就是機(jī)構(gòu)改革，也就是需要多少人來(lái)做這件事情的問(wèn)題。從納稅和政府效率上講，機(jī)構(gòu)改革也是效率的改革。我們要以社會(huì)發(fā)展的需要和老百姓的需要為第一指標(biāo)，在此之上盡可能壓縮部門(mén)和人員。

1949年，我們的人民政府有的都是一些非常基本的部門(mén)。到了1956、1978年，機(jī)構(gòu)數(shù)、干部隊(duì)伍都發(fā)生了膨脹。這是隨著社會(huì)發(fā)展建設(shè)的必然結(jié)果。1982年，我們進(jìn)行了第一次的大精簡(jiǎn)，國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)由100個(gè)裁減為61個(gè)，1988年提出政府職能政企分開(kāi)，1998年九個(gè)工業(yè)部撤銷，2013年開(kāi)始大部制到現(xiàn)在，國(guó)務(wù)院現(xiàn)在的組成部門(mén)是26個(gè)。這個(gè)情況雖然不是歷史上最少的，但從轉(zhuǎn)變職能、發(fā)揮效率的角度上講是一個(gè)最好的方案。

我們綜合機(jī)構(gòu)改革來(lái)看政府職能的變革，有以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：一是社會(huì)發(fā)展變化帶來(lái)了機(jī)構(gòu)設(shè)置的變化，如工業(yè)部門(mén)的取消、新增環(huán)保信息等部門(mén)；二是機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)由機(jī)構(gòu)數(shù)、人數(shù)走向了職能的轉(zhuǎn)變，即政府管什么、怎么管，這也是執(zhí)政理念和執(zhí)政方法的發(fā)展；三是政府管理的公益化標(biāo)準(zhǔn)，即老百姓不再滿足于路不拾遺、夜不閉戶，而需要政府提供更多的公益化服務(wù)；四是政府職能從許可審批制向權(quán)力清單制度轉(zhuǎn)移；五是政府管理從直接管理向監(jiān)督管理轉(zhuǎn)變，即政府不再以批準(zhǔn)等直接管理為主，而是以交付任務(wù)等監(jiān)督管理為主。

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