二、以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制

國(guó)有企業(yè)改革除了發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)以外，從國(guó)家宏觀監(jiān)管的角度來(lái)講，是由管資產(chǎn)逐漸轉(zhuǎn)化為管資本。

1.“資產(chǎn)”與“資本”的區(qū)別

首先，看這張簡(jiǎn)單的資產(chǎn)負(fù)債表。一個(gè)企業(yè)的總資產(chǎn)是1000萬(wàn)元，流動(dòng)資產(chǎn)（周轉(zhuǎn)期在一年以?xún)?nèi)的資產(chǎn)）是520萬(wàn)元，長(zhǎng)期資產(chǎn)（周轉(zhuǎn)期在一年以上的資產(chǎn)）是480萬(wàn)元。在1000萬(wàn)元總資產(chǎn)中，負(fù)債是400萬(wàn)元，所有者權(quán)益是600萬(wàn)元。負(fù)債400萬(wàn)是什么意思？這個(gè)企業(yè)1000萬(wàn)的總資產(chǎn)中，400萬(wàn)是通過(guò)欠債獲得的，而舉債的方式可能是到銀行借錢(qián)，可能是欠供應(yīng)商的貨款，也可能表現(xiàn)為未支付的職工工資，還可能表現(xiàn)為未上繳的稅金。因此，在1000萬(wàn)總資產(chǎn)中，因?yàn)橛?00萬(wàn)負(fù)債，所以歸所有者所有的凈資產(chǎn)為600萬(wàn)，這600萬(wàn)叫所有者權(quán)益。也就是說(shuō)，在1000萬(wàn)總資產(chǎn)中，歸出資者擁有的資產(chǎn)是600萬(wàn)。

國(guó)有企業(yè)改革，以管資產(chǎn)過(guò)渡到管資本是什么意思？以前，我們可能對(duì)1000萬(wàn)總資產(chǎn)實(shí)施直接管理。實(shí)施混合所有制，進(jìn)行國(guó)家宏觀監(jiān)管形式后，我們主要是對(duì)所出資的凈資產(chǎn)、資本進(jìn)行管理。比如，出資者擁有凈資產(chǎn)600萬(wàn)，假如國(guó)有資本占60%，那么在600萬(wàn)當(dāng)中國(guó)有資本就占360萬(wàn)，也就是說(shuō)，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是通過(guò)360萬(wàn)的國(guó)有資本來(lái)行使決策權(quán)和管理權(quán)，而不是直接去管理1000萬(wàn)的總資產(chǎn)。這就是管“資產(chǎn)”和管“資本”的區(qū)別。

2.管好國(guó)有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全

什么叫管好國(guó)有資本布局？進(jìn)行混合所有制改革，要根據(jù)現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)的不同特點(diǎn)、不同類(lèi)型，設(shè)計(jì)不同的股權(quán)結(jié)構(gòu)。也就是說(shuō)，要把資本按照不同的股權(quán)結(jié)構(gòu)和出資額投入到不同的行業(yè)和不同的關(guān)鍵領(lǐng)域，通過(guò)這樣的資本布局能夠充分發(fā)揮國(guó)有資本的調(diào)控作用。規(guī)范資本運(yùn)作是什么？就是由直接管理變?yōu)橥ㄟ^(guò)出資額來(lái)行使出資者的權(quán)利，從而對(duì)企業(yè)進(jìn)行治理和管理，通過(guò)這種方式來(lái)維護(hù)國(guó)有資本的安全，保證國(guó)有資本的保值增值。

3.強(qiáng)調(diào)的是“治理”，而不是“管理”

我們經(jīng)常能聽(tīng)到幾個(gè)詞——公司治理和公司管理、企業(yè)治理和企業(yè)管理。“治理”和“管理”是兩個(gè)不同的概念，“治理”通常是講出資者、經(jīng)營(yíng)者之間的權(quán)利分配、責(zé)任分配以及約束激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建。“管理”主要是指企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)管理。

我們用這個(gè)圖來(lái)簡(jiǎn)單地看一下，“治理”主要解決的問(wèn)題包括三個(gè)。一是確定公司目標(biāo)，也就是確定公司的戰(zhàn)略和發(fā)展方向。二是界定經(jīng)理人員的權(quán)利和責(zé)任。經(jīng)理人員是受托責(zé)任者，是受出資人的委托從事日常經(jīng)營(yíng)的，那么在這個(gè)過(guò)程中，經(jīng)理人員擁有什么權(quán)利、應(yīng)該承擔(dān)什么責(zé)任，這是治理要解決的問(wèn)題。三是有效的監(jiān)督，在“兩權(quán)分離”的情況下，日常經(jīng)營(yíng)管理權(quán)交給了經(jīng)理層，因此就要對(duì)經(jīng)理人員進(jìn)行有效監(jiān)督，使他按照出資者利益最大化要求進(jìn)行決策和管理。企業(yè)管理主要是解決兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是經(jīng)理人員行使決策權(quán)和控制權(quán)，二是公司經(jīng)營(yíng)管理。

為了解決好“治理”和“管理”的關(guān)系，出資者要發(fā)揮的是出資者治理的作用，而不是直接參與日常的管理。在這個(gè)問(wèn)題上，必須注意以下三個(gè)方面。

其一，依法履行出資人權(quán)責(zé)。依法履行出資人的權(quán)利要把握兩點(diǎn)：一是出資者必須按照法律，搞清楚哪些權(quán)利是屬于出資人的，哪些權(quán)利是屬于經(jīng)理層的。比如，確定董事會(huì)成員是出資人的權(quán)利，而日常經(jīng)營(yíng)管理就不是出資人的權(quán)利。二是要區(qū)分出資人權(quán)責(zé)和政府公共管理職責(zé)。政府擔(dān)負(fù)著公共管理職責(zé)，那么，政府擔(dān)任公共管理的職責(zé)和作為出資者來(lái)管理企業(yè)的職責(zé)是必須要分開(kāi)的。

其二，科學(xué)界定國(guó)有資本所有權(quán)和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)邊界。對(duì)于混合所有制來(lái)講，國(guó)有資本的所有權(quán)與企業(yè)作為法人實(shí)體的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)是要嚴(yán)格分開(kāi)的。舉個(gè)例子，在經(jīng)理層的任命、考核和薪酬管理上，以往存在的普遍現(xiàn)象是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接任命、考核經(jīng)理人員以及直接決定經(jīng)理人員的薪酬；進(jìn)行混合所有制改革后，則是通過(guò)董事會(huì)來(lái)任命、考核經(jīng)理層以及進(jìn)行薪酬管理制定，而不是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)直接去做這些事情。再比如，中央企業(yè)中子企業(yè)的分紅方案和激勵(lì)方案。在中央企業(yè)中，子企業(yè)的分紅方案要經(jīng)過(guò)股東大會(huì)的同意，國(guó)有企業(yè)是通過(guò)在子公司中擁有的股權(quán)行使權(quán)利的，不是由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)直接決定分紅方案，這是要通過(guò)公司治理機(jī)制去做的。

其三，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單。對(duì)于“依法履行出資人權(quán)責(zé)”和“科學(xué)界定國(guó)有資本所有權(quán)和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)邊界”這兩點(diǎn)，從道理上看并不難理解，但在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中要區(qū)分得很清楚卻是十分困難的?，F(xiàn)在，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)也在逐漸建立權(quán)力清單和責(zé)任清單，通過(guò)清單的形式區(qū)分，更便于實(shí)際中的操作。2017年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》，其中列舉了精簡(jiǎn)的國(guó)資監(jiān)管事項(xiàng)，共43項(xiàng)。這個(gè)做法是一個(gè)很好的開(kāi)端。