楊有紅 北京工商大學商學院教授

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要使國有企業(yè)進一步提高競爭能力，就要創(chuàng)新監(jiān)管模式、治理模式、管理模式，而這三種模式的創(chuàng)新概括起來涉及兩個層面的問題——宏觀監(jiān)管以及企業(yè)自身的治理和管理。國有企業(yè)深化改革的措施也要從上述兩個維度來理解。

一、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟

2013年11月，十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。黨的十九大報告也明確將發(fā)展混合所有制經(jīng)濟作為深化國有企業(yè)改革的一項重要內(nèi)容。大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，是國有企業(yè)改革的重大內(nèi)容，也是發(fā)展的重要方向。

1.什么是混合所有制

混合所有制是指允許更多國有經(jīng)濟和其他所有制經(jīng)濟發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟。國有資本投資項目允許非國有資本參股。允許混合所有制經(jīng)濟實行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體。

簡單地講，混合所有制指的是不同性質(zhì)的股權(quán)、不同性質(zhì)的出資者共同出資組成的經(jīng)濟實體。比如，國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)共同組建的企業(yè)形式，就是混合所有制企業(yè)。不同類型的股權(quán)和出資者可以通過新組建的方式組建混合所有制企業(yè)，也可以通過對現(xiàn)有企業(yè)進行并購的方式進行組織混合所有制經(jīng)濟。那么，對于組織的混合所有制經(jīng)濟，還可以采取員工持股的方式，形成資本所有者和勞動所有者的利益共同體。資本所有者實際上是指財務(wù)資本的出資者，勞動者實際上是人力資本的出資者。也就是說，對于現(xiàn)代企業(yè)，我們可以理解為人力資本和財務(wù)資本共同出資所組織的經(jīng)濟實體。

2.國有企業(yè)分類改革

進行混合所有制改革，首先要對國有企業(yè)進行分類。現(xiàn)在，國有企業(yè)改革所依據(jù)的分類是2015年國資委、財政部、發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布的一個指導性文件——《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》?！兑庖姟钒凑諊衅髽I(yè)的功能，把國有企業(yè)分為兩大類：一類是公益類國有企業(yè)，另一類是商業(yè)類國有企業(yè)。

公益類國有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標，必要的產(chǎn)品或服務(wù)價格可以由政府調(diào)控。什么叫提供公共產(chǎn)品和服務(wù)？哪些企業(yè)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)？比如，水利設(shè)施企業(yè)、城市供水供氣企業(yè)、城市公交和市政建設(shè)等方面的企業(yè)，都屬于公益類國有企業(yè)，因為它提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，而不是單純地以盈利為目的。對于公益類國有企業(yè)，重點考核提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的保障能力。也就是說，看你在多大程度上滿足人民群眾對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需要。當然，改革要發(fā)揮市場在資源配置中的作用，因此我們在考核提供公共產(chǎn)品和社會服務(wù)能力時，同樣要引入市場機制，而不是單純地用計劃和指標。

商業(yè)類國有企業(yè)以增強國有經(jīng)濟活力、放大國有資本功能、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標，按照市場化要求實行商業(yè)化運作，依法獨立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進退。商業(yè)類國有企業(yè)重點考核經(jīng)營業(yè)績的完成情況。商業(yè)類國有企業(yè)的范圍比較大——在所有國有企業(yè)當中，除去公益類國有企業(yè)，剩下的都是商業(yè)類國有企業(yè)。商業(yè)類國有企業(yè)通常可以分成三類：一是充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)，比如，旅游行業(yè)的企業(yè)，飲食、餐飲服務(wù)類國有企業(yè)，賓館、酒店類企業(yè)，等等；二是關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔重大專項任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)，比如，石油、石化、冶金、能源、交通，等等；三是自然壟斷行業(yè)的商業(yè)類國有企業(yè)，比如，煙草專賣。商業(yè)類國有企業(yè)以增強國有經(jīng)濟活力、放大國有資本功能、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標。放大國有資本功能，指的是用相同類數(shù)量的國有資本，帶動更多的民營資本和其他組織形式，推動國民經(jīng)濟的發(fā)展。對這一類國有企業(yè)，必須以實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為目標。也就是說，首先要保證國有資產(chǎn)不流失，其次是保證國有資產(chǎn)能夠取得更大的效益。對該類企業(yè)進行監(jiān)管時，更多的是采取市場化要求進行商業(yè)化運作，讓它們獨立自主，依法自主經(jīng)營，優(yōu)勝劣汰。對這一類國有企業(yè)進行考核時，主要是考核其經(jīng)營業(yè)績指標的完成情況。

3.混合所有制的股權(quán)結(jié)構(gòu)

什么是股權(quán)結(jié)構(gòu)？它是指在企業(yè)主體中，不同類型的股權(quán)、股份所占的比例。推進國有企業(yè)混合所有制改革，是一個大的方向，也是國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容。但是，由于國有企業(yè)的類型不同，對國家安全、國計民生的重要程度不同，因此在進行混合所有制改革時，不能采取“一刀切”，而要采用對不同類型的國有企業(yè)設(shè)計不同的股權(quán)結(jié)構(gòu)，因為不同的股權(quán)結(jié)構(gòu)，決定了國有資本對經(jīng)濟的控制力。

根據(jù)國有企業(yè)的兩大分類，以及商業(yè)類國有企業(yè)的三個具體分類，混合所有制的股權(quán)結(jié)構(gòu)通常按照以下四個方面的類型來設(shè)計：

其一，涉及國家安全的少數(shù)國有企業(yè)和國有資本投資公司、國有資本運營公司，采取國有獨資形式。這里說的采取國有獨資形式是指百分之百由國家持股。比如，核工業(yè)、航空航天核心企業(yè)等，都涉及國家安全，對于這類企業(yè)，我們通常采取國有獨資形式。

其二，涉及國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的國有企業(yè)，保持國有絕對控股。哪些是涉及國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的國有企業(yè)？比如，裝備制造業(yè)，交通基礎(chǔ)設(shè)施，石油、石化、天然氣等能源企業(yè)，對于這類企業(yè)我們采取國有絕對控股。什么是絕對控股？在股權(quán)結(jié)構(gòu)上，如果持有51%以上的股權(quán)，通常情況下就認為是絕對控股。也就是說，要在出資額中占有一半以上的股權(quán)，這樣才有控制這個企業(yè)的能力。

其三，涉及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等行業(yè)的重要國有企業(yè)，保持國有相對控股。比如，通訊行業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)等，這類企業(yè)既有國有企業(yè)，也有其它經(jīng)濟形式的企業(yè)，對于這類形式的國有企業(yè)可以采取相對控股。相對控股和絕對控股的共同點是都能夠控制整個企業(yè)，不同點是絕對控股的國有股權(quán)要占51%以上，而相對控股可能低于51%，甚至低于40%，但是股權(quán)相對分散，國有企業(yè)仍然擁有控制力。舉個例子，某一個企業(yè)的國有股權(quán)只占40%，其它類型的股權(quán)占60%，從這點看我們并不能控制這個企業(yè)，但如果60%的股權(quán)分散在十個非民營投資者手中，平均每人持股比例就只有6%左右，由于股權(quán)比較分散，盡管國有股權(quán)只持40%，我們是能夠相對控制這個企業(yè)的。

其四，國有資本不需要控制并可以由社會資本控股的國有企業(yè)，采取國有參股形式，或者國有資本可以全部退出。哪類企業(yè)是國有資本不需要控制并可以由社會資本控股的國有企業(yè)？比如，充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)，像我前面講到的旅游業(yè)、餐飲業(yè)、賓館酒店業(yè)，這類國有企業(yè)混合所有制改革時，國有資本不需要控制并可以由社會資本控股。

不同的股權(quán)結(jié)構(gòu)，決定了國有企業(yè)作為出資者對企業(yè)控制力的差別。在上述四種類型的不同股權(quán)結(jié)構(gòu)中，國有企業(yè)對混合所有制企業(yè)的控制力可以分為絕對控制、相對控制、有重大影響和沒有重大影響。什么情況下國有出資者對混合所有制企業(yè)能夠絕對控制？就是采取獨資形式或者持有51%以上的股權(quán)。如果是持有50%以下的股權(quán)，但其它股權(quán)相對分散或者國有企業(yè)與其它股權(quán)達成協(xié)議，我們也有能力控制這個企業(yè)的經(jīng)營，這叫相對控制。如果是持有20%以上的股權(quán)，這樣雖然達不到相對控制的能力，但在董事會中有我們的席位，我們對企業(yè)的管理和治理仍然起著重要的影響作用，這種情況下，國有資本對這類混合所有制企業(yè)是具有重大影響的。如果我們持有的股權(quán)比例很低或者全部退出，那么我們對這類混合所有制企業(yè)就沒有影響了。