北京，作為新時代中國特色社會主義背景下的大國首都，肩負著現(xiàn)代化城市治理的特殊歷史使命。構(gòu)建和完善首都現(xiàn)代城市治理生態(tài)體系，通過科學(xué)運用新理念、新技術(shù)、新平臺，推動城市管理向精治、共治、法治為基本特征的城市治理轉(zhuǎn)型，是保障首都科學(xué)高質(zhì)量運行、逐步形成良好城市治理生態(tài)、推進北京成為未來國際化強國首都的基礎(chǔ)。

構(gòu)建首都現(xiàn)代城市治理生態(tài)體系的背景

2015年12月，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》，首次將“推動城市管理走向城市治理”寫入國家政策。黨的十九大報告更是將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提高到國家戰(zhàn)略層面。“城市管理”理念及運行模式存在的顯著理論和實踐弊端，倒逼“城市治理”在國內(nèi)外不斷興起和發(fā)展。

國家政策的內(nèi)在要求。黨的十九大報告指出，要打造共建共治共享的社會治理格局，加強社會治理制度建設(shè)，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。加強社區(qū)治理體系建設(shè)，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》要求，建設(shè)和管理好首都，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。要以制約首都可持續(xù)發(fā)展的重大問題和群眾關(guān)心的熱點難點問題為導(dǎo)向，從精治、共治、法治、創(chuàng)新體制機制入手，標本兼治，綜合施策，全面提高城市治理水平。到2050年，全面形成具有首都特點、與國際一流的和諧宜居之都相適應(yīng)的現(xiàn)代化超大城市治理體系。

國際發(fā)展的外在需求。通過對北京、首爾、東京、巴黎、倫敦等復(fù)合功能型首都進行比較發(fā)現(xiàn)，到2035年左右，各國均計劃未來要保持本國首都的全球領(lǐng)導(dǎo)地位，在政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)等方面都做出具體部署。但北京在城市平等公正、居民獲得感和愉悅幸福程度等人文關(guān)懷、意識形態(tài)方面的發(fā)展目標，還遠沒有達到這種認識高度。按照當前預(yù)期，2050年我國將成為世界最大的發(fā)達國家之一，北京綜合實力或?qū)⒊^上述首都城市成為頂級的全球中心城市。因此，北京現(xiàn)代城市治理體系的構(gòu)建、設(shè)計落實，必須高站位、高標準、高質(zhì)量，謀劃必須超前、超國際視野，大膽運用前沿科技手段，才能穩(wěn)步形成與國際一流和諧宜居之都相適應(yīng)的城市治理生態(tài)體系。

首都建設(shè)的倒逼機制。過去10年，北京市GDP每增長100億，帶來2.8萬人增量和1.8平方公里建設(shè)用地增長。如果發(fā)展方式不變，按此趨勢發(fā)展到2020年，要保證6%的增長率，還需增加272萬人口、109平方公里建設(shè)用地。但這是不現(xiàn)實的?，F(xiàn)行的以政府包攬型、勞動密集型、行政網(wǎng)格化為特點的城市管理模式，遠遠不能滿足首都超大型城市善治的需要，甚至不堪重負。當前的城市管理模式存在管理主體單一即政府及公務(wù)人員主導(dǎo)、管理手段單一即基本依靠行政命令、管理客體寬泛即事事皆管卻難盡其善等弊端。

建立健全首都現(xiàn)代城市治理生態(tài)體系制度框架

完善“三維”制度設(shè)計。第一維，“5+3”戰(zhàn)略單元。即經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)文明“五位一體”總體布局與城市規(guī)劃、建設(shè)、治理的系統(tǒng)性戰(zhàn)略組合。“五位一體”中文化、生態(tài)文明與城市規(guī)劃、建設(shè)、治理的有效融合，能更好地服務(wù)于高質(zhì)量發(fā)展，也是體現(xiàn)首都魅力的關(guān)鍵。文化、生態(tài)文明總體布局融入首都城市“規(guī)、建、治”的制度設(shè)計，必須以新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略為設(shè)計框架。文化上“不忘本來、吸收外來、面向未來”，生態(tài)上“樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”。文化發(fā)展具有一定的“超然脫俗”性，制度設(shè)計要更加鼓勵文化純粹性，以此為基礎(chǔ)制定文化發(fā)展規(guī)劃和目標。生態(tài)文明建設(shè)方面，要進一步細化和明確城市生態(tài)治理標準、具體治理手段和量罰措施，突出生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護對城市居民帶來的直接影響和受益。

第二維，“主體、客體、手段”治理三要件。以政府為絕對主體的治理方式往往導(dǎo)致以政治的方式對待行政，產(chǎn)生一種“家長制作風(fēng)”的政府理念。這種模式下的城市治理既有“市場失靈”問題，又有“政府失靈”現(xiàn)象。北京應(yīng)順應(yīng)世界城市治理水平提升新要求，讓各類非政府組織、基層組織和個人等傳統(tǒng)的被管理者逐步走上城市治理舞臺。在完全尊重其城市治理主體地位的同時，不斷提升其參與性、協(xié)商性和合作性，使其成為治理主體力量和終極享受者。首都現(xiàn)代城市治理客體，簡單講就是“大城市病”，產(chǎn)生的根本原因是大量人口集聚。因此，“以人為本”應(yīng)該是客體治理制度設(shè)計的基礎(chǔ)。治理手段主要包括治理理念、表現(xiàn)形式和技術(shù)手段3個方面。從治理理念看，首都治理除應(yīng)體現(xiàn)法治、精治、共治思想外，還應(yīng)強調(diào)“德治”，即增強市民意識和市民素質(zhì)，培養(yǎng)居民具有提升良好市民意識的主觀能動性，從本質(zhì)上解決政府與居民的城市治理博弈，重建社會信用和城市倫理。從表現(xiàn)形式看，除政府部門執(zhí)法外，比較成熟的治理渠道還包括關(guān)鍵公眾接觸、民意調(diào)查、公眾投訴或申訴、網(wǎng)絡(luò)媒體、志愿者行動和開展城市治理進社區(qū)、進學(xué)校、進企業(yè)等活動，實現(xiàn)政府與公眾的互動，搭建群眾參與城市治理的有效渠道。從技術(shù)手段看，北京通過感知、分析、服務(wù)、指揮、監(jiān)察“五位一體”的智慧城管物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，實現(xiàn)了執(zhí)法相對精治的目標。但在高效服務(wù)執(zhí)法、體現(xiàn)共建共治共享的實際操作方面，依然后勁不足。依靠知識圖譜、大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)構(gòu)建的城市治理生態(tài)平臺，將能更加智能化和專業(yè)化地滿足發(fā)展需求、體現(xiàn)“眾創(chuàng)共治”。

第三維，治理的重點痛點難點。北京城市治理的痛點難點主要集中在城中村（城鄉(xiāng)結(jié)合部）、背街小巷、老舊小區(qū)、歷史保護區(qū)等，這些區(qū)域也是首都城市治理的重點。一要結(jié)合個體特征，制定“個性化”和“外科手術(shù)式”的對策性政策，并著重體現(xiàn)耐心、細心、責(zé)任心。二要轉(zhuǎn)變政府職能定位，更多發(fā)揮引導(dǎo)、幫扶和平臺搭建功能。三要注重培養(yǎng)居民的參與意識，尊重居民權(quán)利，發(fā)揮群眾作用。四要注重保護和修繕歷史文物，嚴格依照新總規(guī)改造升級可用建筑、清理違章建筑。五要通過補貼、免稅、低息貸款、提供廉租房等方式保障居民租住權(quán)益，消減負面情緒。

突出兩個重點片區(qū)。北京是一個市域概念，首都是一個功能概念，實現(xiàn)北京“市域”與首都“功能”的轉(zhuǎn)變和區(qū)分，治理方面必須有體制機制保障。當前階段，要更加突出首都核心區(qū)和首都副中心這兩個重點片區(qū)。首都核心區(qū)治理目標是推進非首都功能疏解，疏解對象包括人口和功能，治理客體細分主要包括人口轉(zhuǎn)移、人才吸引、經(jīng)濟文化轉(zhuǎn)型、優(yōu)化城市布局等。通過梳理世界城市治理尤其是疏解首都人口和功能的方法，首都核心區(qū)治理的整體框架主要包括五個方面：一要嚴控城市開發(fā)強度和發(fā)展邊界，破除人口無序增長與低效供給擴張的自我循環(huán)；二要提高城市精細化治理水平，提升城市服務(wù)保障能力；三要加大環(huán)境污染治理力度，增加城市綠色公共空間；四要積極滿足群眾物質(zhì)文化需要，豐富高品質(zhì)有效供給；五要堅決保護、修繕和再利用歷史文化建筑、傳統(tǒng)村落和傳統(tǒng)文化等。同時，首都核心區(qū)還要在全球經(jīng)濟事務(wù)、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)意、高端服務(wù)等技術(shù)和智力密集型領(lǐng)域積極拓展轉(zhuǎn)變，全面提升知識經(jīng)濟的核心競爭力；首都核心區(qū)要積極縮小與其他世界城市在社會服務(wù)、文化復(fù)興、宜居環(huán)境等方面的差距，增強對全球高素質(zhì)人才的吸引力和容納力；要通過財稅等手段抑制勞動密集型產(chǎn)業(yè)新增和都市型工業(yè)發(fā)展，從源頭上減少對流動人口的就業(yè)需求。

處理好“央地關(guān)系”，是首都副中心健全法律法規(guī)與體制機制的首要任務(wù)。首都與地方治理的邊界與內(nèi)容要有法律法規(guī)的保障支撐，兩級政府的管轄事權(quán)與空間管理范圍要明確清晰。首都地區(qū)要通過設(shè)立跨行政區(qū)的專門機構(gòu)來加強治理工作，統(tǒng)籌各項規(guī)劃建設(shè)任務(wù)。

構(gòu)建一套生態(tài)系統(tǒng)。為引導(dǎo)首都完成由網(wǎng)格化管理向全社會共同治理的生態(tài)化轉(zhuǎn)型，必須建立一套大量公私機構(gòu)和個人能夠有效參與，并不斷自我完善和進化的技術(shù)型“城市治理生態(tài)系統(tǒng)”。該系統(tǒng)要按照“一核多元、融合共治”原則，既滿足精治法治共治的城市治理要求，又融入“德治”即重建社會信用和城市基本倫理的理念。

統(tǒng)籌推進首都現(xiàn)代城市治理生態(tài)體系建設(shè)

建立協(xié)同發(fā)展機制。成立跨行政區(qū)協(xié)調(diào)治理機構(gòu)。具體負責(zé)北京市“規(guī)、建、治”相關(guān)部門數(shù)據(jù)信息等的一體化工作，政府職能與社會、市場和個人等主體的對接重建工作，以及社會相關(guān)組織的發(fā)現(xiàn)培育和引導(dǎo)發(fā)展工作，最終實現(xiàn)政府介入不斷減少和社會參與不斷增多。

選擇代表區(qū)域開展試點。從轄區(qū)人口密度較大即治理情況復(fù)雜的區(qū)域、人口數(shù)量較多即治理量大的區(qū)域、土地面積較大即力量分配情況特殊的區(qū)域各選一個區(qū)開展試點，積累經(jīng)驗，完善方法，進而實現(xiàn)復(fù)制推廣。

成立城市治理重點實驗室。由政府與相關(guān)城市治理研究機構(gòu)合作，聯(lián)合北京市有關(guān)部門和企業(yè)資源，成立北京城市治理重點實驗室。實驗室致力于新時代中國特色社會主義城市治理制度體系的理論研究，為我國城市特別是首都城市治理體系的轉(zhuǎn)型發(fā)展和改革實踐建言獻策，打造具有國際影響力的一流智庫。通過強強聯(lián)合、優(yōu)勢互補的體制機制創(chuàng)新，對完善中國特色社會主義理論體系、貫徹落實黨的十九大精神、推動新時代城市治理改革發(fā)展具有重要意義。這樣更能吸引國際城市治理人才來京發(fā)展，為北京、全國乃至世界的城市治理發(fā)展作出貢獻。

編制首都城市治理標準。城市治理標準的編制內(nèi)容龐雜、量大面寬、實施難度大，可一旦實現(xiàn)標準化，將有望獲得城市最佳秩序和社會效益最大化。隨著北京城市體量和功能的不斷增加，城市社會化程度越來越高，對治理規(guī)模、治理分工、技術(shù)要求、協(xié)作共治等方面提出越來越高的要求。這就必須通過制定和使用標準來保證治理要件在技術(shù)上的高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從而推動未來首都和諧穩(wěn)定運行，引導(dǎo)社會資源整合，維護社會公平，激活科技要素，推動開放創(chuàng)新，進而加速城市升級、治理進步、技術(shù)積累、創(chuàng)新擴散和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化。

（作者：沈體雁，北京大學(xué)首都發(fā)展研究院副院長、北京大學(xué)城市治理研究院執(zhí)行院長；張庭瑞，北京大學(xué)城市治理研究院研究員、中國城市治理創(chuàng)新聯(lián)盟政研室主任）