北京，作為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義背景下的大國(guó)首都，肩負(fù)著現(xiàn)代化城市治理的特殊歷史使命。構(gòu)建和完善首都現(xiàn)代城市治理生態(tài)體系，通過(guò)科學(xué)運(yùn)用新理念、新技術(shù)、新平臺(tái)，推動(dòng)城市管理向精治、共治、法治為基本特征的城市治理轉(zhuǎn)型，是保障首都科學(xué)高質(zhì)量運(yùn)行、逐步形成良好城市治理生態(tài)、推進(jìn)北京成為未來(lái)國(guó)際化強(qiáng)國(guó)首都的基礎(chǔ)。

構(gòu)建首都現(xiàn)代城市治理生態(tài)體系的背景

2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》，首次將“推動(dòng)城市管理走向城市治理”寫入國(guó)家政策。黨的十九大報(bào)告更是將國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提高到國(guó)家戰(zhàn)略層面。“城市管理”理念及運(yùn)行模式存在的顯著理論和實(shí)踐弊端，倒逼“城市治理”在國(guó)內(nèi)外不斷興起和發(fā)展。

國(guó)家政策的內(nèi)在要求。黨的十九大報(bào)告指出，要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》要求，建設(shè)和管理好首都，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。要以制約首都可持續(xù)發(fā)展的重大問(wèn)題和群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題為導(dǎo)向，從精治、共治、法治、創(chuàng)新體制機(jī)制入手，標(biāo)本兼治，綜合施策，全面提高城市治理水平。到2050年，全面形成具有首都特點(diǎn)、與國(guó)際一流的和諧宜居之都相適應(yīng)的現(xiàn)代化超大城市治理體系。

國(guó)際發(fā)展的外在需求。通過(guò)對(duì)北京、首爾、東京、巴黎、倫敦等復(fù)合功能型首都進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn)，到2035年左右，各國(guó)均計(jì)劃未來(lái)要保持本國(guó)首都的全球領(lǐng)導(dǎo)地位，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等方面都做出具體部署。但北京在城市平等公正、居民獲得感和愉悅幸福程度等人文關(guān)懷、意識(shí)形態(tài)方面的發(fā)展目標(biāo)，還遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到這種認(rèn)識(shí)高度。按照當(dāng)前預(yù)期，2050年我國(guó)將成為世界最大的發(fā)達(dá)國(guó)家之一，北京綜合實(shí)力或?qū)⒊^(guò)上述首都城市成為頂級(jí)的全球中心城市。因此，北京現(xiàn)代城市治理體系的構(gòu)建、設(shè)計(jì)落實(shí)，必須高站位、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量，謀劃必須超前、超國(guó)際視野，大膽運(yùn)用前沿科技手段，才能穩(wěn)步形成與國(guó)際一流和諧宜居之都相適應(yīng)的城市治理生態(tài)體系。

首都建設(shè)的倒逼機(jī)制。過(guò)去10年，北京市GDP每增長(zhǎng)100億，帶來(lái)2.8萬(wàn)人增量和1.8平方公里建設(shè)用地增長(zhǎng)。如果發(fā)展方式不變，按此趨勢(shì)發(fā)展到2020年，要保證6%的增長(zhǎng)率，還需增加272萬(wàn)人口、109平方公里建設(shè)用地。但這是不現(xiàn)實(shí)的?，F(xiàn)行的以政府包攬型、勞動(dòng)密集型、行政網(wǎng)格化為特點(diǎn)的城市管理模式，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足首都超大型城市善治的需要，甚至不堪重負(fù)。當(dāng)前的城市管理模式存在管理主體單一即政府及公務(wù)人員主導(dǎo)、管理手段單一即基本依靠行政命令、管理客體寬泛即事事皆管卻難盡其善等弊端。

建立健全首都現(xiàn)代城市治理生態(tài)體系制度框架

完善“三維”制度設(shè)計(jì)。第一維，“5+3”戰(zhàn)略單元。即經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)文明“五位一體”總體布局與城市規(guī)劃、建設(shè)、治理的系統(tǒng)性戰(zhàn)略組合。“五位一體”中文化、生態(tài)文明與城市規(guī)劃、建設(shè)、治理的有效融合，能更好地服務(wù)于高質(zhì)量發(fā)展，也是體現(xiàn)首都魅力的關(guān)鍵。文化、生態(tài)文明總體布局融入首都城市“規(guī)、建、治”的制度設(shè)計(jì)，必須以新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略為設(shè)計(jì)框架。文化上“不忘本來(lái)、吸收外來(lái)、面向未來(lái)”，生態(tài)上“樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”。文化發(fā)展具有一定的“超然脫俗”性，制度設(shè)計(jì)要更加鼓勵(lì)文化純粹性，以此為基礎(chǔ)制定文化發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)。生態(tài)文明建設(shè)方面，要進(jìn)一步細(xì)化和明確城市生態(tài)治理標(biāo)準(zhǔn)、具體治理手段和量罰措施，突出生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)對(duì)城市居民帶來(lái)的直接影響和受益。

第二維，“主體、客體、手段”治理三要件。以政府為絕對(duì)主體的治理方式往往導(dǎo)致以政治的方式對(duì)待行政，產(chǎn)生一種“家長(zhǎng)制作風(fēng)”的政府理念。這種模式下的城市治理既有“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題，又有“政府失靈”現(xiàn)象。北京應(yīng)順應(yīng)世界城市治理水平提升新要求，讓各類非政府組織、基層組織和個(gè)人等傳統(tǒng)的被管理者逐步走上城市治理舞臺(tái)。在完全尊重其城市治理主體地位的同時(shí)，不斷提升其參與性、協(xié)商性和合作性，使其成為治理主體力量和終極享受者。首都現(xiàn)代城市治理客體，簡(jiǎn)單講就是“大城市病”，產(chǎn)生的根本原因是大量人口集聚。因此，“以人為本”應(yīng)該是客體治理制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。治理手段主要包括治理理念、表現(xiàn)形式和技術(shù)手段3個(gè)方面。從治理理念看，首都治理除應(yīng)體現(xiàn)法治、精治、共治思想外，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)“德治”，即增強(qiáng)市民意識(shí)和市民素質(zhì)，培養(yǎng)居民具有提升良好市民意識(shí)的主觀能動(dòng)性，從本質(zhì)上解決政府與居民的城市治理博弈，重建社會(huì)信用和城市倫理。從表現(xiàn)形式看，除政府部門執(zhí)法外，比較成熟的治理渠道還包括關(guān)鍵公眾接觸、民意調(diào)查、公眾投訴或申訴、網(wǎng)絡(luò)媒體、志愿者行動(dòng)和開展城市治理進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)等活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政府與公眾的互動(dòng)，搭建群眾參與城市治理的有效渠道。從技術(shù)手段看，北京通過(guò)感知、分析、服務(wù)、指揮、監(jiān)察“五位一體”的智慧城管物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法相對(duì)精治的目標(biāo)。但在高效服務(wù)執(zhí)法、體現(xiàn)共建共治共享的實(shí)際操作方面，依然后勁不足。依靠知識(shí)圖譜、大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)構(gòu)建的城市治理生態(tài)平臺(tái)，將能更加智能化和專業(yè)化地滿足發(fā)展需求、體現(xiàn)“眾創(chuàng)共治”。

第三維，治理的重點(diǎn)痛點(diǎn)難點(diǎn)。北京城市治理的痛點(diǎn)難點(diǎn)主要集中在城中村（城鄉(xiāng)結(jié)合部）、背街小巷、老舊小區(qū)、歷史保護(hù)區(qū)等，這些區(qū)域也是首都城市治理的重點(diǎn)。一要結(jié)合個(gè)體特征，制定“個(gè)性化”和“外科手術(shù)式”的對(duì)策性政策，并著重體現(xiàn)耐心、細(xì)心、責(zé)任心。二要轉(zhuǎn)變政府職能定位，更多發(fā)揮引導(dǎo)、幫扶和平臺(tái)搭建功能。三要注重培養(yǎng)居民的參與意識(shí)，尊重居民權(quán)利，發(fā)揮群眾作用。四要注重保護(hù)和修繕歷史文物，嚴(yán)格依照新總規(guī)改造升級(jí)可用建筑、清理違章建筑。五要通過(guò)補(bǔ)貼、免稅、低息貸款、提供廉租房等方式保障居民租住權(quán)益，消減負(fù)面情緒。

突出兩個(gè)重點(diǎn)片區(qū)。北京是一個(gè)市域概念，首都是一個(gè)功能概念，實(shí)現(xiàn)北京“市域”與首都“功能”的轉(zhuǎn)變和區(qū)分，治理方面必須有體制機(jī)制保障。當(dāng)前階段，要更加突出首都核心區(qū)和首都副中心這兩個(gè)重點(diǎn)片區(qū)。首都核心區(qū)治理目標(biāo)是推進(jìn)非首都功能疏解，疏解對(duì)象包括人口和功能，治理客體細(xì)分主要包括人口轉(zhuǎn)移、人才吸引、經(jīng)濟(jì)文化轉(zhuǎn)型、優(yōu)化城市布局等。通過(guò)梳理世界城市治理尤其是疏解首都人口和功能的方法，首都核心區(qū)治理的整體框架主要包括五個(gè)方面：一要嚴(yán)控城市開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展邊界，破除人口無(wú)序增長(zhǎng)與低效供給擴(kuò)張的自我循環(huán)；二要提高城市精細(xì)化治理水平，提升城市服務(wù)保障能力；三要加大環(huán)境污染治理力度，增加城市綠色公共空間；四要積極滿足群眾物質(zhì)文化需要，豐富高品質(zhì)有效供給；五要堅(jiān)決保護(hù)、修繕和再利用歷史文化建筑、傳統(tǒng)村落和傳統(tǒng)文化等。同時(shí)，首都核心區(qū)還要在全球經(jīng)濟(jì)事務(wù)、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)意、高端服務(wù)等技術(shù)和智力密集型領(lǐng)域積極拓展轉(zhuǎn)變，全面提升知識(shí)經(jīng)濟(jì)的核心競(jìng)爭(zhēng)力；首都核心區(qū)要積極縮小與其他世界城市在社會(huì)服務(wù)、文化復(fù)興、宜居環(huán)境等方面的差距，增強(qiáng)對(duì)全球高素質(zhì)人才的吸引力和容納力；要通過(guò)財(cái)稅等手段抑制勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)新增和都市型工業(yè)發(fā)展，從源頭上減少對(duì)流動(dòng)人口的就業(yè)需求。

處理好“央地關(guān)系”，是首都副中心健全法律法規(guī)與體制機(jī)制的首要任務(wù)。首都與地方治理的邊界與內(nèi)容要有法律法規(guī)的保障支撐，兩級(jí)政府的管轄事權(quán)與空間管理范圍要明確清晰。首都地區(qū)要通過(guò)設(shè)立跨行政區(qū)的專門機(jī)構(gòu)來(lái)加強(qiáng)治理工作，統(tǒng)籌各項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)任務(wù)。

構(gòu)建一套生態(tài)系統(tǒng)。為引導(dǎo)首都完成由網(wǎng)格化管理向全社會(huì)共同治理的生態(tài)化轉(zhuǎn)型，必須建立一套大量公私機(jī)構(gòu)和個(gè)人能夠有效參與，并不斷自我完善和進(jìn)化的技術(shù)型“城市治理生態(tài)系統(tǒng)”。該系統(tǒng)要按照“一核多元、融合共治”原則，既滿足精治法治共治的城市治理要求，又融入“德治”即重建社會(huì)信用和城市基本倫理的理念。

統(tǒng)籌推進(jìn)首都現(xiàn)代城市治理生態(tài)體系建設(shè)

建立協(xié)同發(fā)展機(jī)制。成立跨行政區(qū)協(xié)調(diào)治理機(jī)構(gòu)。具體負(fù)責(zé)北京市“規(guī)、建、治”相關(guān)部門數(shù)據(jù)信息等的一體化工作，政府職能與社會(huì)、市場(chǎng)和個(gè)人等主體的對(duì)接重建工作，以及社會(huì)相關(guān)組織的發(fā)現(xiàn)培育和引導(dǎo)發(fā)展工作，最終實(shí)現(xiàn)政府介入不斷減少和社會(huì)參與不斷增多。

選擇代表區(qū)域開展試點(diǎn)。從轄區(qū)人口密度較大即治理情況復(fù)雜的區(qū)域、人口數(shù)量較多即治理量大的區(qū)域、土地面積較大即力量分配情況特殊的區(qū)域各選一個(gè)區(qū)開展試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，完善方法，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)復(fù)制推廣。

成立城市治理重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室。由政府與相關(guān)城市治理研究機(jī)構(gòu)合作，聯(lián)合北京市有關(guān)部門和企業(yè)資源，成立北京城市治理重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室。實(shí)驗(yàn)室致力于新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義城市治理制度體系的理論研究，為我國(guó)城市特別是首都城市治理體系的轉(zhuǎn)型發(fā)展和改革實(shí)踐建言獻(xiàn)策，打造具有國(guó)際影響力的一流智庫(kù)。通過(guò)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的體制機(jī)制創(chuàng)新，對(duì)完善中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系、貫徹落實(shí)黨的十九大精神、推動(dòng)新時(shí)代城市治理改革發(fā)展具有重要意義。這樣更能吸引國(guó)際城市治理人才來(lái)京發(fā)展，為北京、全國(guó)乃至世界的城市治理發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

編制首都城市治理標(biāo)準(zhǔn)。城市治理標(biāo)準(zhǔn)的編制內(nèi)容龐雜、量大面寬、實(shí)施難度大，可一旦實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化，將有望獲得城市最佳秩序和社會(huì)效益最大化。隨著北京城市體量和功能的不斷增加，城市社會(huì)化程度越來(lái)越高，對(duì)治理規(guī)模、治理分工、技術(shù)要求、協(xié)作共治等方面提出越來(lái)越高的要求。這就必須通過(guò)制定和使用標(biāo)準(zhǔn)來(lái)保證治理要件在技術(shù)上的高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從而推動(dòng)未來(lái)首都和諧穩(wěn)定運(yùn)行，引導(dǎo)社會(huì)資源整合，維護(hù)社會(huì)公平，激活科技要素，推動(dòng)開放創(chuàng)新，進(jìn)而加速城市升級(jí)、治理進(jìn)步、技術(shù)積累、創(chuàng)新擴(kuò)散和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化。

（作者：沈體雁，北京大學(xué)首都發(fā)展研究院副院長(zhǎng)、北京大學(xué)城市治理研究院執(zhí)行院長(zhǎng)；張庭瑞，北京大學(xué)城市治理研究院研究員、中國(guó)城市治理創(chuàng)新聯(lián)盟政研室主任）