圍繞“地”“糧”“人”“錢”四個方面完善農(nóng)地“三權(quán)分置”改革配套制度

習(xí)近平總書記關(guān)于“三農(nóng)”工作的部署，涉及農(nóng)村改革發(fā)展的方方面面，為推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革指明了目標(biāo)和方向。完善農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，重點應(yīng)圍繞“地”“糧”“人”“錢”四個方面完善相關(guān)配套制度。“地”的問題就是要嚴(yán)守18億畝耕地紅線；“糧”的問題就是要確保糧食產(chǎn)量不下降，國家糧食安全無虞；“人”的問題就是要推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，讓常住城市農(nóng)業(yè)戶籍人口落戶城市、融入城市、享受城市的公共服務(wù)；“錢”的問題就是要解決新型城鎮(zhèn)化的融資問題。

一是“地”的問題：嚴(yán)守18億畝耕地紅線，完善耕地保護(hù)制度。一般認(rèn)為我國糧食安全所需要的耕地最低保障面積為18億畝。據(jù)2016年國土資源公報數(shù)據(jù)顯示，我國中低產(chǎn)田占耕地總面積的比例較高，此外每公頃耕地化肥平均施用量超出聯(lián)合國糧農(nóng)組織公布的世界化肥安全施用量，加上農(nóng)藥、地膜等，耕地土壤污染較重。要從總量和質(zhì)量上嚴(yán)守18億畝耕地紅線，必須針對“三權(quán)分置”改革中出現(xiàn)的農(nóng)地“非農(nóng)化”“非糧化”、透支地力等風(fēng)險，按照“藏糧于地、藏糧于技”的要求，健全更加嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、用途管制制度，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系、流轉(zhuǎn)后經(jīng)營行為監(jiān)管制度，開展農(nóng)地土壤污染的防治、修復(fù)，為國家糧食安全守護(hù)好基礎(chǔ)空間。

二是“糧”的問題：確保國家糧食安全，完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。糧食安全不僅是經(jīng)濟(jì)問題，還是政治問題，是國家安全的重要基礎(chǔ)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終把糧食安全作為頭等大事，先后提出過“飯碗論”“底線論”“紅線論”等論斷，反復(fù)強(qiáng)調(diào)糧食安全的極端重要性，并在每年的中央農(nóng)村工作會議上對抓好糧食生產(chǎn)工作進(jìn)行重點部署。隨著我國城鄉(xiāng)居民收入增長、城鎮(zhèn)化水平的提高，糧食需求結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化，糧食消費總量剛性增長，有專家預(yù)測到2020年將達(dá)到1.4萬億斤，糧食供給壓力較大，糧食安全不能有任何松動和風(fēng)險。隨著我國農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的深入推進(jìn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例迅速提高，而農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼還是依據(jù)承包農(nóng)地的面積，直接補(bǔ)貼給擁有承包權(quán)的農(nóng)戶，出現(xiàn)了“拿補(bǔ)貼的不種糧、種糧的拿不到補(bǔ)貼”的現(xiàn)象，無法實現(xiàn)國家實施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策目標(biāo)。針對這些問題，要建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體準(zhǔn)入制度、精準(zhǔn)化的糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼制度等。

三是“人”的問題：促進(jìn)1億人農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，健全土地增值收益分配制度。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2017年我國常住人口城鎮(zhèn)化率為58.52%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為42.35%，兩者相差16.17個百分點，這意味著有2億多人口沒有完全融入城市。中央明確到2020年要解決1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口市民化問題。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不是簡單的落戶，必須有社保、穩(wěn)定的就業(yè)和住房，才能在城市生存下去。同時，對其在農(nóng)村的集體資產(chǎn)確權(quán)登記頒證，保障集體資產(chǎn)權(quán)益。我國實施農(nóng)地“三權(quán)分置”改革正是為了適應(yīng)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，在落實集體所有權(quán)、保障農(nóng)民成員權(quán)的前提下，放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，讓地盡其用，同時為農(nóng)民增加收入。我們要完善相關(guān)配套制度，一方面要在確權(quán)促流轉(zhuǎn)方面建立平臺、做好服務(wù)，另一方面要在收益分配上健全調(diào)節(jié)機(jī)制，讓更多土地增值收益用于促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化。

四是“錢”的問題：逐步擺脫對“土地財政”的依賴，創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化融資機(jī)制。我國城鎮(zhèn)化的主要資金來源包括地方財政收入、中央的轉(zhuǎn)移支付、土地出讓金收入等。過去十幾年，我國各級政府依靠用較低價格征收農(nóng)村集體土地，推動了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。隨著農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的深入，集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以直接入市，打破了各級政府對土地一級市場的壟斷，“土地財政”將成為無源之水；隨著農(nóng)地確權(quán)登記頒證，農(nóng)民的財產(chǎn)意識增強(qiáng)，原來的低價補(bǔ)償引起越來越多的社會矛盾，拆遷征地成本越來越高，土地出讓凈收入越來越低，不具有可持續(xù)性。未來我國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，配套的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等都需要大量的資金支撐，我們必須改變過去以銀行抵押貸款為主的單一融資模式，創(chuàng)新融資模式，拓寬融資渠道，通過發(fā)行市政債券、PPP（政府和社會資本合作）等方式，彌補(bǔ)資金缺口。除此之外，政府可對持有環(huán)節(jié)征收一定的稅收，特別是針對集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，國家要以增值調(diào)節(jié)金等方式，提取一定比例的增值收益，用于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

[參考文獻(xiàn)]

[1]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017.

（作者簡介：韓振華，中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部政治經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)博士研究生，北京市人民政府研究室綜合一處副處長；胡九龍，北京市人民政府研究室副主任）