當前，我國農(nóng)地制度已經(jīng)由家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的“兩權(quán)分離”時期，進入了“三權(quán)分置”改革的新階段，這是我國在新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進的大趨勢下，人地關(guān)系發(fā)生的新變化所決定的。黨的十九大報告明確提出要完善承包地“三權(quán)分置”制度；2017年底召開的中央農(nóng)村工作會議又正式提出推進宅基地“三權(quán)分置”改革；同時，自2015年起，我國在部分試點縣（市、區(qū)）統(tǒng)籌推進集體經(jīng)營性建設用地直接入市和征地制度改革，核心內(nèi)容是在保持集體所有權(quán)不變的前提下，保障農(nóng)民的土地收益權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，其實質(zhì)也是“三權(quán)分置”?？梢?，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革已經(jīng)成為我國深化農(nóng)村土地制度改革的主要方向和重要內(nèi)容。

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，有利于土地資源優(yōu)化配置，促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但同時也給保障國家糧食安全、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定、維護集體所有制這一根本制度帶來新挑戰(zhàn)。推進農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，必須深刻理解黨中央“三農(nóng)”政策，堅定改革方向，堅守改革原則和底線，健全改革配套制度，進一步完善農(nóng)地“三權(quán)分置”制度。

農(nóng)地“三權(quán)分置”制度是以習近平同志為核心的黨中央基于農(nóng)村改革實踐的重大理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革源于基層群眾創(chuàng)新實踐。20世紀80年代中后期，我國湖北等地開始探索“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”分離改革，到了90年代，重慶、四川、安徽等地也相繼試點推行了這一改革，主要目的是促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)。近年來，我國為更好推進農(nóng)地制度改革，促進農(nóng)地權(quán)屬清晰，已經(jīng)基本完成了集體土地所有權(quán)、宅基地和集體建設用地使用權(quán)的確權(quán)登記頒證工作。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把“三權(quán)分置”作為我國農(nóng)地制度改革的重點，科學總結(jié)改革實踐經(jīng)驗，密集出臺相關(guān)改革文件，推動形成了農(nóng)地“三權(quán)分置”改革在理論和制度方面的極大創(chuàng)新。

從理論創(chuàng)新上來看，“三權(quán)分置”改革，既有對馬克思主義產(chǎn)權(quán)理論的繼承和創(chuàng)新，也有對西方經(jīng)濟學產(chǎn)權(quán)理論的突破和創(chuàng)新。對前者而言，主要是創(chuàng)新了集體所有制的實現(xiàn)形式，解決了公有制和市場經(jīng)濟相融合這一難題，落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，既維護了社會主義公有制的基本性質(zhì)，又賦予經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)的權(quán)能，打破了集體所有制原有的社區(qū)封閉性、產(chǎn)權(quán)模糊性等弊端。對后者而言，主要是用改革的實踐和成效，有力回擊了土地私有化的觀點，通過放活經(jīng)營權(quán)，依然可以用市場經(jīng)濟的手段來配置土地資源，而不必改變土地集體所有的社會主義公有制性質(zhì)，確保農(nóng)民平等享有土地權(quán)益，有效發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性。我國農(nóng)地“三權(quán)分置”改革是我國在世界范圍內(nèi)獨有的理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，是我國在農(nóng)地制度領(lǐng)域開創(chuàng)的一條新路。

從制度上來看，我國農(nóng)地“三權(quán)分置”改革主要有以下三點基本內(nèi)涵：

一是明確“三權(quán)分置”是我國農(nóng)地制度改革的基本方向。2015年，中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，明確提出深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向就是實行“三權(quán)分置”，并于2016年制定了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，順應農(nóng)民意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)再分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的格局。

二是明確“三權(quán)分置”改革后流轉(zhuǎn)的是經(jīng)營權(quán)，而不是承包權(quán)。我國政府明確提出，“三權(quán)分置”，“集體所有權(quán)是根本，農(nóng)戶承包權(quán)是基礎，土地經(jīng)營權(quán)是關(guān)鍵”，必須要落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，不論經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭，“三權(quán)”之間的關(guān)系就有了清晰的界定。

三是明確“三權(quán)分置”改革后賦予經(jīng)營權(quán)新的權(quán)能。2014年中央一號文件提出：在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)進行抵押融資。這是中央首次對土地經(jīng)營權(quán)賦予新的權(quán)能。

我國完善農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的基本原則

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視“三農(nóng)”工作，提出了一系列關(guān)于“三農(nóng)”工作的新理念新思想新戰(zhàn)略，深刻闡述了“三農(nóng)”工作的戰(zhàn)略地位、發(fā)展規(guī)律、形勢任務、方法舉措等，內(nèi)容涵蓋多個方面，為進一步完善農(nóng)地“三權(quán)分置”改革提供了根本遵循。圍繞黨中央的決策部署，未來農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，必須在我國“三農(nóng)”工作大局中統(tǒng)籌考慮，遵循如下基本原則：

深化“三權(quán)分置”改革要以鞏固提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎地位和保障國家糧食安全為基本目標。習近平總書記在黨的十九大報告以及多個場合中反復強調(diào)糧食安全的重要性。他指出，保障國家糧食安全是一個永恒的課題，任何時候這根弦都不能松，中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，飯碗里必須主要裝中國糧。在2017年底的中央農(nóng)村工作會議上，習近平總書記再次強調(diào)糧食安全問題并提出明確要求。這些重要論述，為深化“三權(quán)分置”改革明確了基本目標。明晰產(chǎn)權(quán)，促進流轉(zhuǎn)，就是要提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，提高農(nóng)民增收能力，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎地位只增不減、國家糧食安全無虞。

深化“三權(quán)分置”改革要堅持“四不”原則。習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議、小崗村調(diào)研座談等多個場合明確指出，實行承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，要尊重農(nóng)民意愿和維護農(nóng)民權(quán)益，不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。這“四不”是深化“三權(quán)分置”改革必須堅守的基本原則和底線。改革中要確保土地流轉(zhuǎn)后用途不改變，嚴禁借土地改革和流轉(zhuǎn)之名，占用耕地從事非農(nóng)建設，防止“非糧化”，防止社會資本進入后損害農(nóng)民利益，必須加緊完善土地規(guī)劃、用途管制、流轉(zhuǎn)監(jiān)管等相關(guān)配套制度。

深化“三權(quán)分置”改革要有利于統(tǒng)籌推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。習近平總書記把新型城鎮(zhèn)化作為推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要途徑，提出推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。他指出，要深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，維護好進城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，將農(nóng)民的戶口變動與“三權(quán)”脫鉤，以調(diào)動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶的積極性。在城鄉(xiāng)融合方面，必須健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，習近平總書記強調(diào)要在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破，讓廣大農(nóng)民平等參與改革發(fā)展進程、共同享受改革發(fā)展成果。只有深化農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，打通城鄉(xiāng)要素平等交流的通道，使農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，有償轉(zhuǎn)讓或退出宅基地的使用權(quán)，確保農(nóng)民按股份享有集體經(jīng)營性建設用地的開發(fā)收益。這無疑會促進農(nóng)民擁有的承包地、宅基地和閑置農(nóng)房等充分流動起來，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，提高其融入城市的能力。

深化“三權(quán)分置”改革要納入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的布局。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正是以習近平同志為核心的黨中央在深刻把握我國國情農(nóng)情，深刻認識我國城鄉(xiāng)關(guān)系變化特征和現(xiàn)代化建設規(guī)律的基礎上，作出的重大戰(zhàn)略部署。2018年中央一號文件明確了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略到2020年、2022年、2035年、2050年等重要時間節(jié)點的目標任務。習近平總書記強調(diào)農(nóng)村基本經(jīng)營制度是鄉(xiāng)村振興的制度基礎，要求在“三權(quán)分置”改革中平等保護經(jīng)營權(quán)，建立符合市場經(jīng)濟要求的集體經(jīng)濟運行新機制，讓進城的進得放心、讓留在農(nóng)村的留得安心，實現(xiàn)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村相得益彰。