黨和國家機構(gòu)改革，不僅是新時代全面深化改革的重要組成部分，而且是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。其中，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，是深化改革的內(nèi)在要求，也是推進改革的重要方法。它在解決改革事項“議而難決”“決而難行”“行而難破”的困局中發(fā)揮了不可替代的作用，構(gòu)成了十八大以來黨和國家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革、產(chǎn)生歷史性影響的重要支撐。

從相關(guān)方案和文件來看，本輪黨和國家機構(gòu)改革的整體性要求比較明顯，改革方案更加體現(xiàn)整體性思考、整體性謀劃、整體性推進的特點。與改革開放以來的歷次機構(gòu)改革側(cè)重于黨政機構(gòu)尤其是政府機構(gòu)不同，這次機構(gòu)改革的整體性特點是前所未有的，涉及黨、人大、政府、政協(xié)、司法、群團、社會組織、事業(yè)單位、跨軍地以及中央和地方各層級機構(gòu)。改革的整體性特點充分體現(xiàn)在完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度、優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置、統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)改革、統(tǒng)籌優(yōu)化地方機構(gòu)設(shè)置和職能配置等諸多方面。

　“本根”是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)

著眼于確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋、確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅強有力，本輪黨和國家機構(gòu)改革提出了“堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”的根本原則。這不僅是推進機構(gòu)改革的核心任務(wù)，而且是深化機構(gòu)改革的根本保證；不僅是貫穿于機構(gòu)改革的“紅線”，而且是牽引機構(gòu)改革的“綱”，綱舉目張。

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)不是抽象的口號，而必須體現(xiàn)在國家政權(quán)的機構(gòu)、職能的設(shè)計和運行中，真正做到組織落實、制度落實。比如，本輪機構(gòu)改革在“建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機制”中，提出優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、加強和優(yōu)化黨對各領(lǐng)域工作的領(lǐng)導(dǎo)；在“強化黨的組織在同級組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位”中，提出發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用；在“更好發(fā)揮黨的職能部門作用”中，強調(diào)職能部門的職責(zé)和權(quán)威；在“統(tǒng)籌設(shè)置黨政機構(gòu)”中，強調(diào)黨的機構(gòu)同其他部門合并設(shè)立或合署辦公；在“推進黨的紀律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革”中，提出實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家機關(guān)監(jiān)督、黨的紀律檢查和國家監(jiān)察有機統(tǒng)一的制度設(shè)想。

這些制度設(shè)計、具體舉措，不僅在內(nèi)容上是相互銜接的，而且在效果上是相互促進的，最終確保黨的全面領(lǐng)導(dǎo)落到實處。古人云：“夫治國猶如栽樹，本根不搖，則枝葉茂榮。”對于黨和國家機構(gòu)改革而言，“本根”就是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)尤其是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。

　　調(diào)整優(yōu)化政府機構(gòu)職能

本輪政府機構(gòu)改革旨在調(diào)整優(yōu)化政府機構(gòu)職能，整體推進政府機構(gòu)改革。根據(jù)改革方案，國務(wù)院正部級機構(gòu)減少8個，副部級機構(gòu)減少7個，總的要求是推進重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機構(gòu)職能優(yōu)化和調(diào)整，提高政府整體執(zhí)行力和各項事業(yè)、各項工作的整體性推進。

比如，組建自然資源部，目的是實現(xiàn)山水林田湖草的整體性保護；　組建生態(tài)環(huán)境部，目的是整體實施生態(tài)環(huán)境政策、規(guī)劃和標準，統(tǒng)一環(huán)保監(jiān)管和執(zhí)法；組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，目的是促進“三農(nóng)”問題的整體性解決；組建國家衛(wèi)生健康委員會，不再保留國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，不再設(shè)立國務(wù)院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，目的是整體推進“健康中國”建設(shè)和重大疾病防控并應(yīng)對老齡化；組建應(yīng)急管理部，不再保留國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，將中國地震局、國家煤礦安全監(jiān)察局劃歸應(yīng)急管理部管理，目的是統(tǒng)籌應(yīng)急力量和物資儲備，實現(xiàn)公共安全的整體性應(yīng)對。

又如，重新組建科學(xué)技術(shù)部，將科學(xué)技術(shù)部、國家外國專家局的職責(zé)整合，將國家自然科學(xué)基金委員會改由其管理，目的是優(yōu)化科技資源配置，促進國家創(chuàng)新體系的整體性建設(shè)；組建國家市場監(jiān)督管理總局，不再保留國家工商行政管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局，目的是整體推進市場監(jiān)管和綜合執(zhí)法；組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，目的是強化混業(yè)監(jiān)管和金融風(fēng)險的整體性防范；組建文化和旅游部以及組建國家廣播電視總局，目的是統(tǒng)籌規(guī)劃和管理文化事業(yè)，促進文化軟實力的整體性提升。

上述國務(wù)院機構(gòu)的重組和建設(shè)，主要體現(xiàn)“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責(zé)”的整體性理念，從根本上確保優(yōu)化協(xié)同高效的效果。

　　統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)改革

本輪改革的一個重要特點是統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)改革，整體推進黨的部門、國家機關(guān)、群團組織、事業(yè)單位機構(gòu)改革，整體推進跨軍地改革，使各類機構(gòu)有機銜接、相互協(xié)調(diào)、整體聯(lián)動。

1981年以來，黨和國家機構(gòu)改革不斷推進。其中，黨中央部門改革集中進行了4次，分別是1982年、1988年、1993年、1999年；國務(wù)院機構(gòu)改革集中進行了7次，分別為1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年。

1982年的改革范圍包括各級黨政機關(guān)，黨中央部門和國務(wù)院機構(gòu)都進行了改革，國務(wù)院工作機構(gòu)大幅削減；1988年，先是國務(wù)院機構(gòu)改革，首次提出轉(zhuǎn)變政府職能的要求，而后是黨中央部門改革；1993年的改革任務(wù)是建立適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的行政管理體制，改革范圍同樣涉及黨中央、國務(wù)院等黨政部門；1998年是國務(wù)院機構(gòu)改革，人員精簡力度為歷次改革中最大的一次；隨后的1999年是黨中央部門改革，目標指向堅持、加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)，鞏固黨的執(zhí)政地位和提高黨的執(zhí)政水平。

再后來的3次改革，都是單方面的國務(wù)院機構(gòu)改革。2003年的改革提出決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)相協(xié)調(diào)的改革要求，政府機構(gòu)總的格局保持相對穩(wěn)定；2008年的改革主要圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制；2013年的改革以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，穩(wěn)步推進大部門制改革。這3次國務(wù)院機構(gòu)改革，總的趨勢是政府機構(gòu)進一步精簡。

相較之下，本輪改革不只局限在黨政機構(gòu)，而且涉及人大、政協(xié)和司法機構(gòu)，還包括群團組織改革、社會組織改革、事業(yè)單位改革、跨軍地改革等領(lǐng)域，可謂一次重構(gòu)性、整體性的改革推進思路，必將在新時代上層建筑領(lǐng)域產(chǎn)生前所未有的影響。

　　發(fā)揮中央和地方積極性

中國是一個復(fù)雜的單一制國家，科學(xué)設(shè)置中央和地方事權(quán)、理順中央和地方職責(zé)關(guān)系、確保中央與地方協(xié)同行動，是更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性的根本要求。

實踐證明，增強黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，沒有上下一致、前后貫通、左右兼顧的改革謀局，沒有中央與地方改革的整體性謀劃、整體性設(shè)計、整體性推進，就不可能完成改革的既定目標。

同時還要看到，地方的權(quán)威來自于中央的權(quán)威，地方的改革是對中央改革決策的具體落實，這也是改革整體性要求的基本依據(jù)。

按照本輪機構(gòu)改革集中推進的時間節(jié)點，從現(xiàn)在開始就要在黨中央的統(tǒng)一部署下啟動中央、省級機構(gòu)改革，省以下機構(gòu)改革在省級機構(gòu)改革基本完成后開展，梯次有序推進。與中央層面的改革不同，地方層面的改革涉及面更寬、利益調(diào)整更大、遇到問題更多，需要在強調(diào)整體性要求的前提下兼顧因地制宜。

值得注意的是，本輪機構(gòu)改革既強調(diào)地方機構(gòu)設(shè)置和職能配置要“確保集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，要求省、市、縣各級涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的機構(gòu)職能要基本對應(yīng)，又強調(diào)“賦予省級及以下機構(gòu)更多自主權(quán)”，允許地方因地制宜設(shè)置相應(yīng)機構(gòu)和配置相關(guān)職能，可以“一對多”，也可以“多對一”。這是改革的整體性要求與靈活性原則相結(jié)合的需要。

對于基層管理體制的構(gòu)建，則提出了簡約高效的整體性要求，總的目標是夯實國家治理體系和治理能力的基層基礎(chǔ)。我們知道，基層最豐富、實踐最生動、群眾最智慧，來自基層、實踐、群眾的有益探索是本輪改革取得成功的重要保證。就此而言，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴大一點地方的權(quán)力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。

（作者為上海市習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心副主任兼秘書長，上海市委黨校副校長、教授）