黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，不僅是新時(shí)代全面深化改革的重要組成部分，而且是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。其中，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，是深化改革的內(nèi)在要求，也是推進(jìn)改革的重要方法。它在解決改革事項(xiàng)“議而難決”“決而難行”“行而難破”的困局中發(fā)揮了不可替代的作用，構(gòu)成了十八大以來(lái)黨和國(guó)家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革、產(chǎn)生歷史性影響的重要支撐。

從相關(guān)方案和文件來(lái)看，本輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的整體性要求比較明顯，改革方案更加體現(xiàn)整體性思考、整體性謀劃、整體性推進(jìn)的特點(diǎn)。與改革開放以來(lái)的歷次機(jī)構(gòu)改革側(cè)重于黨政機(jī)構(gòu)尤其是政府機(jī)構(gòu)不同，這次機(jī)構(gòu)改革的整體性特點(diǎn)是前所未有的，涉及黨、人大、政府、政協(xié)、司法、群團(tuán)、社會(huì)組織、事業(yè)單位、跨軍地以及中央和地方各層級(jí)機(jī)構(gòu)。改革的整體性特點(diǎn)充分體現(xiàn)在完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度、優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置、統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革、統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置等諸多方面。

　“本根”是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

著眼于確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋、確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力，本輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革提出了“堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”的根本原則。這不僅是推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的核心任務(wù)，而且是深化機(jī)構(gòu)改革的根本保證；不僅是貫穿于機(jī)構(gòu)改革的“紅線”，而且是牽引機(jī)構(gòu)改革的“綱”，綱舉目張。

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)不是抽象的口號(hào)，而必須體現(xiàn)在國(guó)家政權(quán)的機(jī)構(gòu)、職能的設(shè)計(jì)和運(yùn)行中，真正做到組織落實(shí)、制度落實(shí)。比如，本輪機(jī)構(gòu)改革在“建立健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制”中，提出優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)和優(yōu)化黨對(duì)各領(lǐng)域工作的領(lǐng)導(dǎo)；在“強(qiáng)化黨的組織在同級(jí)組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位”中，提出發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用；在“更好發(fā)揮黨的職能部門作用”中，強(qiáng)調(diào)職能部門的職責(zé)和權(quán)威；在“統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)”中，強(qiáng)調(diào)黨的機(jī)構(gòu)同其他部門合并設(shè)立或合署辦公；在“推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國(guó)家監(jiān)察體制改革”中，提出實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查和國(guó)家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一的制度設(shè)想。

這些制度設(shè)計(jì)、具體舉措，不僅在內(nèi)容上是相互銜接的，而且在效果上是相互促進(jìn)的，最終確保黨的全面領(lǐng)導(dǎo)落到實(shí)處。古人云：“夫治國(guó)猶如栽樹，本根不搖，則枝葉茂榮。”對(duì)于黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革而言，“本根”就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)尤其是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。

　　調(diào)整優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)職能

本輪政府機(jī)構(gòu)改革旨在調(diào)整優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)職能，整體推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革。根據(jù)改革方案，國(guó)務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少8個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)減少7個(gè)，總的要求是推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化和調(diào)整，提高政府整體執(zhí)行力和各項(xiàng)事業(yè)、各項(xiàng)工作的整體性推進(jìn)。

比如，組建自然資源部，目的是實(shí)現(xiàn)山水林田湖草的整體性保護(hù)；　組建生態(tài)環(huán)境部，目的是整體實(shí)施生態(tài)環(huán)境政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一環(huán)保監(jiān)管和執(zhí)法；組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，目的是促進(jìn)“三農(nóng)”問(wèn)題的整體性解決；組建國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)，不再保留國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)，不再設(shè)立國(guó)務(wù)院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，目的是整體推進(jìn)“健康中國(guó)”建設(shè)和重大疾病防控并應(yīng)對(duì)老齡化；組建應(yīng)急管理部，不再保留國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，將中國(guó)地震局、國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局劃歸應(yīng)急管理部管理，目的是統(tǒng)籌應(yīng)急力量和物資儲(chǔ)備，實(shí)現(xiàn)公共安全的整體性應(yīng)對(duì)。

又如，重新組建科學(xué)技術(shù)部，將科學(xué)技術(shù)部、國(guó)家外國(guó)專家局的職責(zé)整合，將國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)改由其管理，目的是優(yōu)化科技資源配置，促進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新體系的整體性建設(shè)；組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，不再保留國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，目的是整體推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管和綜合執(zhí)法；組建中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，目的是強(qiáng)化混業(yè)監(jiān)管和金融風(fēng)險(xiǎn)的整體性防范；組建文化和旅游部以及組建國(guó)家廣播電視總局，目的是統(tǒng)籌規(guī)劃和管理文化事業(yè)，促進(jìn)文化軟實(shí)力的整體性提升。

上述國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的重組和建設(shè)，主要體現(xiàn)“一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”的整體性理念，從根本上確保優(yōu)化協(xié)同高效的效果。

　　統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革

本輪改革的一個(gè)重要特點(diǎn)是統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革，整體推進(jìn)黨的部門、國(guó)家機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革，整體推進(jìn)跨軍地改革，使各類機(jī)構(gòu)有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)、整體聯(lián)動(dòng)。

1981年以來(lái)，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革不斷推進(jìn)。其中，黨中央部門改革集中進(jìn)行了4次，分別是1982年、1988年、1993年、1999年；國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革集中進(jìn)行了7次，分別為1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年。

1982年的改革范圍包括各級(jí)黨政機(jī)關(guān)，黨中央部門和國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)都進(jìn)行了改革，國(guó)務(wù)院工作機(jī)構(gòu)大幅削減；1988年，先是國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，首次提出轉(zhuǎn)變政府職能的要求，而后是黨中央部門改革；1993年的改革任務(wù)是建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的行政管理體制，改革范圍同樣涉及黨中央、國(guó)務(wù)院等黨政部門；1998年是國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，人員精簡(jiǎn)力度為歷次改革中最大的一次；隨后的1999年是黨中央部門改革，目標(biāo)指向堅(jiān)持、加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)，鞏固黨的執(zhí)政地位和提高黨的執(zhí)政水平。

再后來(lái)的3次改革，都是單方面的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。2003年的改革提出決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)相協(xié)調(diào)的改革要求，政府機(jī)構(gòu)總的格局保持相對(duì)穩(wěn)定；2008年的改革主要圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制；2013年的改革以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革。這3次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，總的趨勢(shì)是政府機(jī)構(gòu)進(jìn)一步精簡(jiǎn)。

相較之下，本輪改革不只局限在黨政機(jī)構(gòu)，而且涉及人大、政協(xié)和司法機(jī)構(gòu)，還包括群團(tuán)組織改革、社會(huì)組織改革、事業(yè)單位改革、跨軍地改革等領(lǐng)域，可謂一次重構(gòu)性、整體性的改革推進(jìn)思路，必將在新時(shí)代上層建筑領(lǐng)域產(chǎn)生前所未有的影響。

　　發(fā)揮中央和地方積極性

中國(guó)是一個(gè)復(fù)雜的單一制國(guó)家，科學(xué)設(shè)置中央和地方事權(quán)、理順中央和地方職責(zé)關(guān)系、確保中央與地方協(xié)同行動(dòng)，是更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的根本要求。

實(shí)踐證明，增強(qiáng)黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，沒(méi)有上下一致、前后貫通、左右兼顧的改革謀局，沒(méi)有中央與地方改革的整體性謀劃、整體性設(shè)計(jì)、整體性推進(jìn)，就不可能完成改革的既定目標(biāo)。

同時(shí)還要看到，地方的權(quán)威來(lái)自于中央的權(quán)威，地方的改革是對(duì)中央改革決策的具體落實(shí)，這也是改革整體性要求的基本依據(jù)。

按照本輪機(jī)構(gòu)改革集中推進(jìn)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，從現(xiàn)在開始就要在黨中央的統(tǒng)一部署下啟動(dòng)中央、省級(jí)機(jī)構(gòu)改革，省以下機(jī)構(gòu)改革在省級(jí)機(jī)構(gòu)改革基本完成后開展，梯次有序推進(jìn)。與中央層面的改革不同，地方層面的改革涉及面更寬、利益調(diào)整更大、遇到問(wèn)題更多，需要在強(qiáng)調(diào)整體性要求的前提下兼顧因地制宜。

值得注意的是，本輪機(jī)構(gòu)改革既強(qiáng)調(diào)地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置要“確保集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，要求省、市、縣各級(jí)涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)職能要基本對(duì)應(yīng)，又強(qiáng)調(diào)“賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)”，允許地方因地制宜設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)和配置相關(guān)職能，可以“一對(duì)多”，也可以“多對(duì)一”。這是改革的整體性要求與靈活性原則相結(jié)合的需要。

對(duì)于基層管理體制的構(gòu)建，則提出了簡(jiǎn)約高效的整體性要求，總的目標(biāo)是夯實(shí)國(guó)家治理體系和治理能力的基層基礎(chǔ)。我們知道，基層最豐富、實(shí)踐最生動(dòng)、群眾最智慧，來(lái)自基層、實(shí)踐、群眾的有益探索是本輪改革取得成功的重要保證。就此而言，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情。有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多。

（作者為上海市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心副主任兼秘書長(zhǎng)，上海市委黨校副校長(zhǎng)、教授）