本次黨和國家機(jī)構(gòu)改革是我國改革開放以來規(guī)模最大、范圍最廣、利益調(diào)整最為深刻的一次機(jī)構(gòu)改革，是黨在新的歷史時期，面對新的歷史任務(wù)所做出的重大決策。在改革過程中，處理好改革與法治的關(guān)系尤為重要。

日前，記者采訪了中國政法大學(xué)副校長馬懷德，請其對國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及行政法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問題的決定》（以下簡稱《決定》）進(jìn)行解讀。

記者：國務(wù)院出臺《決定》有什么現(xiàn)實(shí)必要性？

馬懷德：據(jù)國務(wù)院各部門的初步研究，本次機(jī)構(gòu)改革所需要修改或廢止的行政法規(guī)達(dá)到230多部，且情況各異，必須系統(tǒng)規(guī)劃、統(tǒng)籌處理。在未進(jìn)行相關(guān)行政法規(guī)的整體修改前，由國務(wù)院作出決定，對機(jī)構(gòu)改革所涉及的行政法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整，具有現(xiàn)實(shí)必要性。

為保證過渡期間行政機(jī)關(guān)履職的合法性，全國人大常委會已于2018年4月27日通過了《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問題的決定》，就《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》所涉及法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)進(jìn)行了統(tǒng)一調(diào)整。但是，國務(wù)院各機(jī)構(gòu)的職責(zé)并非全都由法律規(guī)定，而在部分行政法規(guī)中也有規(guī)定，這就涉及機(jī)構(gòu)改革中由行政法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問題。按照我國《憲法》的規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)撤銷同憲法、法規(guī)相抵觸的行政法規(guī)，但無權(quán)直接制定或修改行政法規(guī)。因此，國務(wù)院作為行政法規(guī)制定主體，應(yīng)當(dāng)及時出臺統(tǒng)一調(diào)整規(guī)定。

記者：《決定》明確了本次機(jī)構(gòu)改革所涉及的行政法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)和工作的履行方式，如何正確把握和理解《決定》的相關(guān)要求？

馬懷德：《決定》從維護(hù)法制統(tǒng)一和保障過渡階段職責(zé)調(diào)整平穩(wěn)有序的角度出發(fā)，提出了兩個要求：第一，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》確定由新組建的行政機(jī)關(guān)或劃入職責(zé)的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的職責(zé)和工作的，統(tǒng)一調(diào)整適用現(xiàn)行的行政法規(guī)規(guī)定，由新組建機(jī)關(guān)或劃入職責(zé)機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)和工作。第二，在相關(guān)職責(zé)尚未調(diào)整到位之前，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行的行政法規(guī)規(guī)定，由原機(jī)關(guān)繼續(xù)承擔(dān)該項職責(zé)和工作。

正確理解上述兩項要求，應(yīng)當(dāng)對相關(guān)職責(zé)是否調(diào)整到位進(jìn)行準(zhǔn)確把握。當(dāng)相關(guān)職責(zé)調(diào)整到位后，即由新機(jī)關(guān)履職；在相關(guān)職責(zé)調(diào)整到位前，由原機(jī)關(guān)履職。如何確定“相關(guān)職責(zé)是否調(diào)整到位”，應(yīng)當(dāng)結(jié)合“三定規(guī)定”的確定、機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)隸、人員調(diào)整等因素進(jìn)行綜合判斷。

同時，《決定》明確，地方各級行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政法規(guī)規(guī)定的職責(zé)和工作的，同樣按照這一原則執(zhí)行。例如，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》規(guī)定，將國土資源部的地質(zhì)災(zāi)害防治職責(zé)轉(zhuǎn)入應(yīng)急管理部行使。根據(jù)這一要求，國務(wù)院《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》中所規(guī)定的縣級以上地方人民政府國土資源主管部門的地質(zhì)災(zāi)害防治責(zé)任也需要相應(yīng)調(diào)整由縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)應(yīng)急管理的部門承擔(dān)。

記者：《決定》對于過渡階段上下級機(jī)關(guān)之間的管理監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系是如何規(guī)定的？

馬懷德：各機(jī)構(gòu)法定職責(zé)的調(diào)整會帶來上下級機(jī)關(guān)之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的變化，尤其是在具有管理指導(dǎo)監(jiān)督關(guān)系的批準(zhǔn)、備案、復(fù)議等工作中，明確上下級機(jī)關(guān)的關(guān)系是開展工作的重要前提。如在行政復(fù)議制度中，由誰承擔(dān)復(fù)議職責(zé)就涉及行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政訴訟被告確定等一系列問題。

按照《決定》的要求，只要上級行政機(jī)關(guān)職責(zé)已經(jīng)調(diào)整到位的，即便下級行政機(jī)關(guān)職責(zé)尚未完全調(diào)整到位，也應(yīng)當(dāng)由改革方案確定的承擔(dān)職責(zé)的上級機(jī)關(guān)履行管理監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)。例如，按照《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》的要求，水利部的排污口設(shè)置管理職責(zé)整合到生態(tài)環(huán)境部。公民、法人或其他組織對于入河排污口設(shè)置申請決定不服的，就應(yīng)當(dāng)向上級人民政府生態(tài)環(huán)境部門提出復(fù)議申請。

記者：《決定》提出清理部門規(guī)章和規(guī)范性文件的要求，明確了過渡期間部門規(guī)章和規(guī)范性文件的執(zhí)行主體，為什么專門就這一問題進(jìn)行規(guī)定？

馬懷德：《決定》提出，實(shí)施《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》需要修改、廢止部門規(guī)章和規(guī)范性文件的，國務(wù)院各部門應(yīng)當(dāng)抓緊清理，及時修改和廢止。部門規(guī)章和規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)開展工作的重要依托，如修改、清理不及時，極易導(dǎo)致法律體系的不配套、不協(xié)調(diào)。因此，各部門應(yīng)當(dāng)對其制定頒布的部門規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行及時清理。同時，《決定》還對原行政機(jī)關(guān)制定頒布的部門規(guī)章、規(guī)范性文件的執(zhí)行問題作出了銜接性規(guī)定，明確在尚未修改、廢止相關(guān)部門規(guī)章和規(guī)范性文件前，由承接該項工作的機(jī)關(guān)作為相關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件的實(shí)施主體。

之所以專門就這一問題進(jìn)行規(guī)定，是因?yàn)樵诒敬螜C(jī)構(gòu)改革中，職責(zé)轉(zhuǎn)移和部門撤并將導(dǎo)致承擔(dān)原職責(zé)的部門所頒布的規(guī)章和規(guī)范性文件發(fā)生實(shí)施主體的變化。在未對相關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行系統(tǒng)修改和清理前，需要從法律上明確實(shí)施主體。例如，本次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職業(yè)安全健康監(jiān)督管理職責(zé)調(diào)整到國家衛(wèi)生健康委員會，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局所頒布的職業(yè)安全健康監(jiān)督管理方面的部門規(guī)章和規(guī)范性文件就應(yīng)當(dāng)由國家衛(wèi)生健康委員會作為統(tǒng)一的實(shí)施與執(zhí)行主體。