經(jīng)過40年的改革探索，通過漸進(jìn)式的改革，我國預(yù)算制度一方面適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境變化，并在其中逐步完善；另一方面構(gòu)建了與公共財(cái)政體制相適應(yīng)的政府預(yù)算體系，促進(jìn)了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱……改進(jìn)預(yù)算管理制度，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理制度；建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度；完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。”黨的十九大報(bào)告提出：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。”預(yù)算制度對(duì)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。因此，結(jié)合改革開放以來我國預(yù)算制度演變情況，從預(yù)算制度與國家治理的視角進(jìn)行總結(jié)分析，有利于理清未來深化現(xiàn)代預(yù)算制度改革的具體思路，更好地推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

預(yù)算制度與國家治理相輔相成

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，而預(yù)算又是財(cái)政制度的核心內(nèi)容，其與國家治理之間的關(guān)系是相輔相成的。首先，預(yù)算制度是國家治理體系的重要組成部分，國家治理目標(biāo)、任務(wù)、要求與具體方式的變化，必然引起預(yù)算制度的相應(yīng)變化。其次，預(yù)算制度是國家治理能力的基礎(chǔ)和重要保障，國家向社會(huì)提供的各類公共品最終表現(xiàn)為預(yù)算收支。換句話說，只有通過完善的預(yù)算制度，構(gòu)建完整、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算體系，才能為國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力支撐，才能順暢地為國家治理能力提升打好基礎(chǔ)。再次，構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度有利于促進(jìn)國家治理機(jī)制的完善，主要通過預(yù)算編制、審批、執(zhí)行調(diào)整、決算審計(jì)、績效評(píng)價(jià)等預(yù)算循環(huán)，針對(duì)預(yù)算循環(huán)過程中存在的體制性問題、機(jī)制性障礙和制度性缺陷，通過預(yù)算制度改革，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。正如學(xué)者?？耍⊿chick）所言：一個(gè)國家的治理能力在很大程度上取決于它的預(yù)算能力。如果不是因?yàn)橛辛爽F(xiàn)代預(yù)算制度，現(xiàn)代國家不可能有效地承擔(dān)這么多的職能。

我國預(yù)算制度改革取得顯著成就

中華人民共和國成立之后，我國構(gòu)建了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政權(quán)力主導(dǎo)的政府預(yù)算制度。改革開放之后，與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)，政府預(yù)算改革也隨之展開，并呈現(xiàn)階段性特點(diǎn)。具體來說可分為以下三個(gè)階段。

第一階段為改革探索階段（1978—1994），即《中華人民共和國預(yù)算法》（1994）頒布前的預(yù)算編制恢復(fù)與改革探索階段。在這一階段，先是恢復(fù)預(yù)算編制（采用單式預(yù)算），按法定程序向全國人大提交并經(jīng)審議批準(zhǔn)后執(zhí)行；隨后探索構(gòu)建復(fù)式預(yù)算體系（以1991年頒布的《國家預(yù)算管理?xiàng)l例》為標(biāo)志），將預(yù)算劃分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算，并形成雙軌式預(yù)算，同時(shí)，探索零基預(yù)算編制方法。可以說，這一階段預(yù)算改革是逐漸恢復(fù)預(yù)算編制和執(zhí)行階段，是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期預(yù)算的一種繼承與適當(dāng)發(fā)展。

第二階段為改革拓展階段（1995—2012），以1995年實(shí)施《中華人民共和國預(yù)算法》為標(biāo)志，對(duì)預(yù)算的原則、收支范圍、管理職權(quán)和級(jí)次、預(yù)算編制和預(yù)算年度、組成體系、預(yù)算審查與批準(zhǔn)、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督及違法處置等進(jìn)行了說明，拓展了政府預(yù)算范圍，標(biāo)志著我國預(yù)算制度初步走上了法治化軌道。同時(shí)，推行零基預(yù)算編制方法，加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，實(shí)行收支兩條線管理，實(shí)施新預(yù)算會(huì)計(jì)制度（以1997年頒布的財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度、行政單位會(huì)計(jì)制度、事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度為標(biāo)志），均取得了較好的成效。為了適應(yīng)構(gòu)建公共財(cái)政體系需要，政府預(yù)算開展了“五位一體”的改革：一是部門預(yù)算改革，1999年試點(diǎn)，2002年推廣，規(guī)范了預(yù)算管理程序，提高了預(yù)算透明度，硬化了預(yù)算約束；二是政府采購制度改革，1996年試點(diǎn)，2002年頒布法律，2003年正式實(shí)施，對(duì)控制政府預(yù)算、強(qiáng)化支出管理、提高財(cái)政資金使用效率發(fā)揮了應(yīng)有的作用；三是收支兩條線管理，明確管理范圍，將預(yù)算外收支全部納入預(yù)算管理范圍；四是政府收支分類改革，2007年開始，將政府收支劃分為收入分類、支出功能和經(jīng)濟(jì)分類體系，為加強(qiáng)預(yù)算、統(tǒng)計(jì)分析和財(cái)政監(jiān)督提供了全面而準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)信息；五是國庫集中收付制度改革，2001年開始，將各個(gè)部門財(cái)政資金統(tǒng)一納入國庫單一賬戶管理，保障了財(cái)政資金運(yùn)行安全與高效。同時(shí)，推出“金財(cái)工程”，促進(jìn)財(cái)政工作信息化。這一階段預(yù)算改革的突出特點(diǎn)是：為了提高政府治理水平，根據(jù)公共財(cái)政框架要求，重新構(gòu)建政府預(yù)算基礎(chǔ)，并提出切實(shí)可行的具體方案。