三、新時(shí)代黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

在各領(lǐng)域各方面工作中堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的根本所在。

什么是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)？首先，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。自毛澤東在1962年提出這一偉大判斷以來，歷屆黨的領(lǐng)導(dǎo)人都始終堅(jiān)持這一根本原則，習(xí)近平進(jìn)一步將“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”寫入黨章。黨的十九大報(bào)告提出新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義方略的“十四個(gè)堅(jiān)持”之首，就是堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。其次，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的目的是充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)越性，不等于“黨政合一”，更不是簡(jiǎn)單的“黨政分開”，而是在黨政分工的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力，要克服“黨政不分”的弊端，也要克服“相互否決”的弊端，保證國(guó)家統(tǒng)一、法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一。

如何貫徹黨的全面領(lǐng)導(dǎo)？黨的領(lǐng)導(dǎo)是具體的、務(wù)實(shí)的，必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到治國(guó)理政全部活動(dòng)之中，在黨領(lǐng)導(dǎo)下不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，不斷發(fā)展經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等各方面的制度體系。具體來看：一是建立健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，在黨領(lǐng)導(dǎo)各方面工作的全局中起到綱舉目張的統(tǒng)領(lǐng)作用；二是強(qiáng)化黨的組織在同級(jí)組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位，確保黨的組織同其他組織的關(guān)系真正理順；三是要更好發(fā)揮黨的職能部門作用，促進(jìn)黨中央決策部署落實(shí)到位，確保實(shí)現(xiàn)黨在政治上、思想上、組織上的全面領(lǐng)導(dǎo)；四是統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)，構(gòu)建適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求的黨政機(jī)構(gòu)新格局。[2]

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是機(jī)構(gòu)改革攻堅(jiān)的必然要求。改革的攻堅(jiān)性要求黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。從“黨的建設(shè)”到“國(guó)家機(jī)構(gòu)改革”，黨中央始終堅(jiān)定全面深化改革的大戰(zhàn)略，改革大業(yè)次第鋪開。新中國(guó)成立以來，我國(guó)進(jìn)行了十幾次較大的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，取得了顯著成效，但依舊存在許多未能啃動(dòng)的“硬骨頭”。首先，之前的機(jī)構(gòu)改革主要體現(xiàn)在組織結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)上，在權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)上并未做到根本性的調(diào)整。其次，之前的機(jī)構(gòu)改革重點(diǎn)在“簡(jiǎn)政”，即轉(zhuǎn)變政府職能，向市場(chǎng)、社會(huì)放權(quán)；在“精兵”方面則舉措不多，干部隊(duì)伍、公務(wù)員隊(duì)伍“能上能下”的機(jī)制尚不健全。這些“硬骨頭”涉及復(fù)雜的利益關(guān)系，很難通過國(guó)家機(jī)構(gòu)的自我革新得到解決，必須從政治層面著手解決，交由“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”加以攻堅(jiān)，體現(xiàn)了我黨的改革大智慧。

改革的全面性要求黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。此次改革涉及黨政軍群各類機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性改革，具體包括中央機(jī)構(gòu)、全國(guó)人大機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)、全國(guó)政協(xié)機(jī)構(gòu)、行政執(zhí)法體制、跨軍地、群團(tuán)組織、地方機(jī)構(gòu)等八個(gè)方面。從上至下、從中央到地方各級(jí)機(jī)構(gòu)均作了全面調(diào)整改革部署，作為這些機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)對(duì)改革有決定性作用。

加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是適應(yīng)新矛盾的需要。社會(huì)主要矛盾是推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿Α?949年以來，我國(guó)社會(huì)主要矛盾經(jīng)歷了三次較大的演變，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革也經(jīng)歷了三個(gè)不同階段。

一是社會(huì)主義建設(shè)探索時(shí)期。1956年黨的八大首次提出，當(dāng)前社會(huì)主要矛盾不再是階級(jí)斗爭(zhēng)，而是人民對(duì)于經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾。應(yīng)該說，這一定位是十分符合當(dāng)時(shí)國(guó)情，但在探索社會(huì)主義建設(shè)道路過程中也出現(xiàn)了一些曲折，如“文化大革命”時(shí)期出現(xiàn)了用所謂階級(jí)斗爭(zhēng)代替生產(chǎn)斗爭(zhēng)的做法。

這一時(shí)期，國(guó)家機(jī)構(gòu)改革最大的特征是與官僚主義作斗爭(zhēng)。毛澤東同志對(duì)政府官僚主義深惡痛絕，因此這一時(shí)期的中央政府機(jī)構(gòu)改革，呈現(xiàn)明顯的去官僚化。這主要體現(xiàn)在：機(jī)構(gòu)整合和人員裁減。由于中央對(duì)社會(huì)主要矛盾的定位在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與階級(jí)斗爭(zhēng)之間徘徊，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制又要求政府對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行大規(guī)模系統(tǒng)干預(yù)，在中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置方面必然“小而多”，因此機(jī)構(gòu)改革也始終未能跳出“機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。但這一時(shí)代作出了兩個(gè)重大制度創(chuàng)新一直沿用至今，一是國(guó)家制度，體現(xiàn)在1954年憲法和國(guó)家機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建；二是黨的制度，體現(xiàn)在八大黨章。但值得說明的是，即便是在“文革”期間，國(guó)家機(jī)構(gòu)的去官僚化也仍然沒有長(zhǎng)期將黨的領(lǐng)導(dǎo)棄至一邊。1968年秋，全國(guó)29個(gè)省區(qū)市都建立了本級(jí)革命委員會(huì)。此后不久，為體現(xiàn)黨對(duì)革委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，各省區(qū)市又成立了中共革委會(huì)核心小組，行使原省委職權(quán)；從1969年黨的九大開始進(jìn)行全面“整黨建黨”，各省區(qū)市又重新開始選舉產(chǎn)生新一屆的黨委領(lǐng)導(dǎo)班子。到1971年8月，各省區(qū)市黨委新的領(lǐng)導(dǎo)班子均已恢復(fù)，并成為各省“革委會(huì)”的直接領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。[3]

二是進(jìn)入改革開放時(shí)期。1981年黨的十一屆六中全會(huì)重新認(rèn)識(shí)國(guó)情，全會(huì)決議中再次提出：在現(xiàn)階段，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾。

這一時(shí)期，國(guó)家機(jī)構(gòu)改革最大的特點(diǎn)是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要。進(jìn)入改革開放時(shí)代，發(fā)展已成為第一要?jiǎng)?wù)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)和完善成為我黨和國(guó)家最核心的任務(wù)。最初，經(jīng)濟(jì)改革由農(nóng)村發(fā)軔，逐步轉(zhuǎn)向城市，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的問題逐漸暴露，過多的實(shí)際經(jīng)濟(jì)管理部門已不適應(yīng)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，管得過多過死是這一階段機(jī)構(gòu)改革的直接原因。這一時(shí)期的機(jī)構(gòu)改革圍繞適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，漸進(jìn)性地進(jìn)行了機(jī)構(gòu)調(diào)整，逐步改變管得過多過死的機(jī)構(gòu)設(shè)置狀況，將更多權(quán)力下放給市場(chǎng)和社會(huì)，將政府不必要的職能以“轉(zhuǎn)企”、“轉(zhuǎn)社”的形式剝離。這一時(shí)期，理順黨政關(guān)系的主要目標(biāo)是解決“以黨代政”、“黨政不分”的問題，探索更加科學(xué)的黨的執(zhí)政方式。從這一時(shí)期的主要矛盾出發(fā)，黨所肩負(fù)的提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)生產(chǎn)力、滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要的主要任務(wù)，也決定了各級(jí)政府的“發(fā)展型”特征，一方面更好地激發(fā)和維護(hù)市場(chǎng)主體的活力、創(chuàng)造力，另一方面在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中找準(zhǔn)定位，避免越位、防止缺位。

三是中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代。黨的十九大報(bào)告首次做出重大判斷：我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。

國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的最大特點(diǎn)是順應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化需要，著力提高黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性。本輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革最重要的政治背景，就是黨的十八大以來黨的領(lǐng)導(dǎo)全面加強(qiáng)。從2016年1月中央政治局會(huì)議提出“四個(gè)意識(shí)”，到十八屆六中全會(huì)審議通過《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，再到黨的十九大報(bào)告，無不強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，就是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的落腳點(diǎn)，這一方面是因?yàn)?ldquo;黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)施，離不開黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)堅(jiān)決有效的執(zhí)行力”，“加強(qiáng)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政能力建設(shè)，要求順應(yīng)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展需要、健全完善‘優(yōu)化協(xié)同高效’的黨和國(guó)家管理體制”，[4]另一方面也是由于不平衡不充分是發(fā)展方面更深層次的問題，客觀上需要在國(guó)家治理上進(jìn)行更徹底的變革。韓正同志在黨的十九屆三中全會(huì)提出，要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，做好國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革工作。堅(jiān)持“先立后破、不立不破”。之前的改革更多要求是“破”，即破除和變革制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的上層建筑，而現(xiàn)在更多要求是“立”，即創(chuàng)新符合新時(shí)代我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的上層建筑，在相關(guān)職責(zé)調(diào)整到位前，有關(guān)部門和單位要按原職責(zé)落實(shí)工作任務(wù)，確保不出現(xiàn)責(zé)任缺位、工作斷檔。

總之，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)經(jīng)歷了從社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，再到當(dāng)前向更加開放的發(fā)展轉(zhuǎn)變，上層建筑也隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不斷調(diào)整，反映了社會(huì)主要矛盾的不斷演變，反映了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本要求。