新中國成立以來，北京經歷了總共七個版本的城市總體規(guī)劃，使這座古老城市從此前的半殖民地半封建社會的都城，逐漸向現代高端服務業(yè)主導的人民首都轉型。北京城市規(guī)劃建設帶來了經濟、社會的飛速發(fā)展，同時也帶來了霧霾、交通擁堵、高房價等各種城市問題。對此，以習近平同志為核心的黨中央深刻剖析首都規(guī)劃建設的問題與經驗，自2010年以來，先后對首都城市戰(zhàn)略定位作出了數次重要指示，并批復了最新版的《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》，對促進首都改革發(fā)展具有重大指導意義。

首都城市戰(zhàn)略定位的歷史發(fā)展

回顧北京城市規(guī)劃建設的歷史，有助于我們深入理解習近平總書記關于首都城市戰(zhàn)略定位的新思想。按照北京城市發(fā)展的特征，新中國成立以來北京城市規(guī)劃建設可以概括為三個重要的發(fā)展階段。

一是新中國成立以后的30年，建設工業(yè)化的社會主義首都階段（1949年—1978年）。在這一階段，北京經歷了三次重要的城市規(guī)劃。首次規(guī)劃是1953年出臺的《改建和擴建北京市規(guī)劃草案要點》。國內專家和蘇聯專家一致認為北京是全國的行政中心，也應該是文化、科學、藝術中心。同時，作為社會主義國家的首都，還應該是一個大工業(yè)城市。此后，北京還進行了兩次規(guī)模較大的城市總體規(guī)劃編制工作，分別是1958年出臺的《北京城市規(guī)劃初步方案》和1973年出臺的《北京市建設總體規(guī)劃方案》。中央對北京城市的性質定位為全國的政治、文化、經濟等多個中心。在這樣的城市定位下，新中國成立以后的30年以來，北京經歷了快速的工業(yè)化發(fā)展，成立了首都鋼鐵公司、燕山石油化工公司等一批重要的工業(yè)企業(yè)。不斷增長的人口規(guī)模也迅速達到特大城市的水平，從1949年的209.2萬人增長至1978年的871.5萬人。

二是改革開放后30余年，強化首都作為全國政治和文化中心功能階段（1979年—2011年）。改革開放以后，北京的發(fā)展進一步受到中央的關注，強調北京在發(fā)展的過程中要突出首都功能定位。1983年7月批復的《北京城市建設總體規(guī)劃方案》中，北京的城市性質定位為“全國的政治中心和文化中心”，不再提“經濟中心”和“現代化工業(yè)基地”。同時，此次規(guī)劃第一次提出嚴格控制人口規(guī)模。然而，經過十余年的發(fā)展，北京中心城區(qū)的人口和經濟規(guī)模還是有了很大的提高，而郊區(qū)縣的發(fā)展明顯不足。1993年，國務院批準了北京市的第五次總體規(guī)劃(1991年—2010年)，提出了“兩個戰(zhàn)略轉移”的方針，即城市建設重點從市區(qū)向遠郊區(qū)轉移，市區(qū)建設從外延擴展向全面調整改造轉移，強調市區(qū)不再擴大規(guī)模，而是在市區(qū)外圍建設衛(wèi)星城，以疏散中心城市過密的人口和產業(yè)。2001年，北京申奧成功，更新一版的規(guī)劃開始醞釀，2005年批復的《北京城市總體規(guī)劃（2004年—2020年）》將北京定位為“國家首都、世界城市、文化名城”，首次提出“宜居城市”，提出了多中心與新城發(fā)展的戰(zhàn)略。

改革開放后30余年，北京城區(qū)建設由工業(yè)城市逐漸向政治和文化中心轉型。從1983年版總體規(guī)劃提出的“北京的商業(yè)、服務業(yè)要大發(fā)展”開始，服務經濟逐漸成為首都產業(yè)發(fā)展的支柱。毋庸置疑，這些服務業(yè)的發(fā)展有其歷史意義，但是從21世紀初期開始，一些服務業(yè)（如批發(fā)市場等）在推動了北京飛速發(fā)展的同時，也帶來了人口的迅速膨脹。特別是在北京籌辦奧運會的前后，新修建的密布市區(qū)的地鐵線路、優(yōu)美的城市環(huán)境吸引了更多的人口到北京集聚。截止到2011年年底，北京常住人口達到2018.6萬。

三是進入新時代，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、疏解非首都功能階段（2012年至今）。進入21世紀后，特別是隨著2008年北京奧運會的召開，人文、科技、綠色等奧運理念很快轉化為北京城市規(guī)劃建設的理念。北京城市發(fā)展向人文化、科技化、高端化和精致化的方向轉型。然而，不容忽視的是，北京人口規(guī)模龐大，交通擁堵、空氣污染、高房價等“大城市病”開始逐漸顯現出來，城市管理者不得不推行例如“尾號限行”和“搖號限牌”等權宜之策。雖然這些措施對北京“大城市病”的治理有了一定的成效，但卻依然沒有從根本上解決問題。此外，北京城市規(guī)模過大、人口過度集聚，與周邊省份發(fā)展相對不足的情況也形成了一定的落差。

2012年，黨的十八大的召開是進入新時代的重要標志，黨的十八大提出了統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局的思想，將生態(tài)文明建設擺到了前所未有的高度。從首都功能定位來看，“和諧宜居”的重要性日益凸顯。

2014年，在習近平總書記提出建設國際一流的和諧宜居之都和疏解非首都功能的要求之后，2017年的新版北京城市總體規(guī)劃按照“五位一體”的要求，從經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明五個方面設置了分階段的發(fā)展目標。在這樣的規(guī)劃理念引領下，2017年北京的大氣污染明顯得到遏制，人口增速也顯著下降，非首都功能得到部分疏解，城市的發(fā)展呈現出良好態(tài)勢。這一切都與習近平總書記關于首都城市戰(zhàn)略定位的新思想緊密相關。

習近平總書記首都城市戰(zhàn)略定位思想的主要內容

自2010年以來，習近平總書記對于首都城市建設特別是城市功能定位作出了多次指示。這些指示是一脈相承的，也是不斷發(fā)展的，體現出習近平總書記關于首都建設發(fā)展的新思想，具體內容主要有以下幾個方面。

第一，關于中國特色世界城市的“五個之都”。2010年8月23日，時任中共中央政治局常委、國家副主席的習近平到北京市調研。當時，北京雖然提出了建設世界城市的目標，但對具體建設什么樣的世界城市，以及怎樣建設世界城市，還缺乏明確的思路。特別是在北京這樣一個人口規(guī)模和經濟規(guī)模都已經十分龐大的城市，如何協調作為首都和世界城市兩個目標之間的關系，還沒有一個準確清晰的認識。對此，習近平同志指出：“北京建設世界城市，要按照科學發(fā)展觀的要求，立足于首都的功能定位，著眼于提高‘四個服務’水平，努力把北京打造成‘國際活動聚集之都、世界高端企業(yè)總部聚集之都、世界高端人才聚集之都、中國特色社會主義先進文化之都、和諧宜居之都’。”

“五個之都”是習近平總書記對北京城市戰(zhàn)略定位第一次作出闡述，對北京城市規(guī)劃建設向合理化方向發(fā)展作出了重要指引。一方面，它肯定了北京擴大國際影響力的訴求和建設中國特色世界城市的目標；另一方面，它將中國特色世界城市的內涵進行了具體化：“五個之都”肯定了北京的政治（國際活動聚集之都）、文化（中國特色社會主義先進文化之都）和居住職能（和諧宜居之都），在經濟領域，認可了生產性服務業(yè)（世界高端企業(yè)總部聚集之都、世界高端人才聚集之都）對北京的重大意義。

第二，關于“四個中心”與國際一流和諧宜居之都。2014年2月，習近平總書記再次視察北京，就推進城市發(fā)展和管理工作提出五點要求。這是迄今為止習近平總書記首都城市戰(zhàn)略定位思想的最集中表述。一是對首都城市戰(zhàn)略定位的闡述，即“堅持和強化首都全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的核心功能，深入實施人文北京、科技北京、綠色北京戰(zhàn)略，努力把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都”。相較以往，增加了科技創(chuàng)新中心作為核心功能，對于擁有眾多高校和高新技術企業(yè)的北京而言，這一定位更加符合實際。二是實現這一戰(zhàn)略定位的關鍵路徑，即要調整疏解非首都核心功能，提出通過“優(yōu)化三次產業(yè)結構，突出高端化、服務化、集聚化、融合化、低碳化，有效控制人口規(guī)模，增強區(qū)域人口均衡分布，促進區(qū)域均衡發(fā)展”。三是要提升城市建設特別是基礎設施建設質量，以創(chuàng)造歷史、追求藝術的高度負責精神，打造首都建設的精品力作。四是健全城市管理體制，提高城市管理水平。五是加大大氣污染治理力度，要從壓減燃煤、嚴格控車、調整產業(yè)、強化管理、聯防聯控、依法治理等方面采取重大舉措，加大環(huán)境執(zhí)法力度。

第三，關于疏解北京非首都功能是北京城市規(guī)劃建設的“牛鼻子”。2017年2月24日下午，習近平總書記在主持召開北京城市規(guī)劃建設和北京冬奧會籌辦工作座談會時指出：“疏解北京非首都功能是北京城市規(guī)劃建設的‘牛鼻子’”，強調要以資源環(huán)境承載力為硬約束，確定人口總量上限，劃定生態(tài)紅線和城市開發(fā)邊界。2017年9月，第七版的北京城市總體規(guī)劃獲得黨中央和國務院批復，強調堅定不移疏解非首都功能和嚴格控制城市規(guī)模，并列出了具體的控制目標。例如，“確定北京市常住人口規(guī)模到2020年控制在2300萬人以內，2020年以后長期穩(wěn)定在這一水平”，“促進城鄉(xiāng)建設用地減量提質和集約高效利用，到2020年城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模由現狀2921平方公里減到2860平方公里左右，到2035年減到2760平方公里左右”。

習近平總書記關于首都城市戰(zhàn)略定位的歷次講話，敏銳地把握了首都發(fā)展的時代特征。從打造“五個之都”到建設“四個中心”和“國際一流和諧宜居之都”，再到將疏解非首都功能置于北京城市規(guī)劃建設的首要位置，在解決首都發(fā)展中的“大城市病”的同時，集中體現了習近平總書記引導首都發(fā)展從關注“量”向關注“質”方面轉型的戰(zhàn)略思維，以及始終將首都人民的和諧宜居作為城市發(fā)展最終目標的初衷。

貫徹落實習近平總書記首都城市戰(zhàn)略定位思想的舉措

習近平總書記指出：“城市規(guī)劃建設做得好不好，最終要用人民群眾滿意度來衡量……不斷提高民生保障和公共服務供給水平，增強人民群眾獲得感。”民生保障和公共服務供給是北京市民最關注的問題，北京作為首都必須處理好“都”與“城”、“舍”與“得”的關系，通過疏解非首都功能，促進北京市民的人均公共服務水平和民生保障標準有所提高，最終實現建設國際一流和諧宜居之都的目標。因此，必須從城市規(guī)劃的編制和實施入手，確保習近平總書記首都城市戰(zhàn)略定位思想落到實處。

其一，加強部門聯動，確保規(guī)劃落地生根。加強部門聯動是城市規(guī)劃落地的重要保證。已有的土地規(guī)劃、主體功能區(qū)劃以及城市規(guī)劃應當進一步完善，從而為規(guī)劃的實施提供更清晰的標準和依據。同時，在規(guī)劃的實施階段，需要相關部門共同加強彼此之間工作的協調與合作，確保規(guī)劃落地生根。

其二，加強剛性約束，確保紅線控制。新版《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》以資源環(huán)境承載能力為約束條件，劃定了未來北京人口規(guī)模上限、生態(tài)控制線和城市開發(fā)邊界三條紅線。提質減量是北京城市發(fā)展的整體趨勢，必須確保各種紅線不能被突破，才能使北京在提升城市發(fā)展質量的同時，不盲目地增加城市的規(guī)模，從而在根本上扭轉以往“越控制人越多、越發(fā)展城市病越嚴重”的狀況。

其三，加強區(qū)域合作，確保一體化發(fā)展。切實抓好疏解非首都功能這個“牛鼻子”，是北京城市發(fā)展趨于合理的重要前提和關鍵路徑。北京的城市建設問題必須要放在京津冀大區(qū)域內加以解決；北京中心城區(qū)的過多功能必須轉移到以雄安新區(qū)和北京城市副中心為代表的承接地，才能使區(qū)域空間布局更加合理。

其四，加強文脈保護，確保首都特色發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化“要依托現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁……更要保護和弘揚傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈”。北京作為首都應當是實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要代表，在保護中心城區(qū)的文物古跡、歷史街區(qū)以及郊區(qū)的“三山五園”的同時，還需要特別保護長城、運河、西山永定河三大文化帶，確保首都發(fā)展既注重歷史傳承，又富于生命力和地方特色。

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（作者簡介：趙繼敏，北京市社會科學院城市問題研究所副研究員）