新中國(guó)成立以來，北京經(jīng)歷了總共七個(gè)版本的城市總體規(guī)劃，使這座古老城市從此前的半殖民地半封建社會(huì)的都城，逐漸向現(xiàn)代高端服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的人民首都轉(zhuǎn)型。北京城市規(guī)劃建設(shè)帶來了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的飛速發(fā)展，同時(shí)也帶來了霧霾、交通擁堵、高房?jī)r(jià)等各種城市問題。對(duì)此，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻剖析首都規(guī)劃建設(shè)的問題與經(jīng)驗(yàn)，自2010年以來，先后對(duì)首都城市戰(zhàn)略定位作出了數(shù)次重要指示，并批復(fù)了最新版的《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》，對(duì)促進(jìn)首都改革發(fā)展具有重大指導(dǎo)意義。

首都城市戰(zhàn)略定位的歷史發(fā)展

回顧北京城市規(guī)劃建設(shè)的歷史，有助于我們深入理解習(xí)近平總書記關(guān)于首都城市戰(zhàn)略定位的新思想。按照北京城市發(fā)展的特征，新中國(guó)成立以來北京城市規(guī)劃建設(shè)可以概括為三個(gè)重要的發(fā)展階段。

一是新中國(guó)成立以后的30年，建設(shè)工業(yè)化的社會(huì)主義首都階段（1949年—1978年）。在這一階段，北京經(jīng)歷了三次重要的城市規(guī)劃。首次規(guī)劃是1953年出臺(tái)的《改建和擴(kuò)建北京市規(guī)劃草案要點(diǎn)》。國(guó)內(nèi)專家和蘇聯(lián)專家一致認(rèn)為北京是全國(guó)的行政中心，也應(yīng)該是文化、科學(xué)、藝術(shù)中心。同時(shí)，作為社會(huì)主義國(guó)家的首都，還應(yīng)該是一個(gè)大工業(yè)城市。此后，北京還進(jìn)行了兩次規(guī)模較大的城市總體規(guī)劃編制工作，分別是1958年出臺(tái)的《北京城市規(guī)劃初步方案》和1973年出臺(tái)的《北京市建設(shè)總體規(guī)劃方案》。中央對(duì)北京城市的性質(zhì)定位為全國(guó)的政治、文化、經(jīng)濟(jì)等多個(gè)中心。在這樣的城市定位下，新中國(guó)成立以后的30年以來，北京經(jīng)歷了快速的工業(yè)化發(fā)展，成立了首都鋼鐵公司、燕山石油化工公司等一批重要的工業(yè)企業(yè)。不斷增長(zhǎng)的人口規(guī)模也迅速達(dá)到特大城市的水平，從1949年的209.2萬人增長(zhǎng)至1978年的871.5萬人。

二是改革開放后30余年，強(qiáng)化首都作為全國(guó)政治和文化中心功能階段（1979年—2011年）。改革開放以后，北京的發(fā)展進(jìn)一步受到中央的關(guān)注，強(qiáng)調(diào)北京在發(fā)展的過程中要突出首都功能定位。1983年7月批復(fù)的《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案》中，北京的城市性質(zhì)定位為“全國(guó)的政治中心和文化中心”，不再提“經(jīng)濟(jì)中心”和“現(xiàn)代化工業(yè)基地”。同時(shí)，此次規(guī)劃第一次提出嚴(yán)格控制人口規(guī)模。然而，經(jīng)過十余年的發(fā)展，北京中心城區(qū)的人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模還是有了很大的提高，而郊區(qū)縣的發(fā)展明顯不足。1993年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了北京市的第五次總體規(guī)劃(1991年—2010年)，提出了“兩個(gè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移”的方針，即城市建設(shè)重點(diǎn)從市區(qū)向遠(yuǎn)郊區(qū)轉(zhuǎn)移，市區(qū)建設(shè)從外延擴(kuò)展向全面調(diào)整改造轉(zhuǎn)移，強(qiáng)調(diào)市區(qū)不再擴(kuò)大規(guī)模，而是在市區(qū)外圍建設(shè)衛(wèi)星城，以疏散中心城市過密的人口和產(chǎn)業(yè)。2001年，北京申奧成功，更新一版的規(guī)劃開始醞釀，2005年批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃（2004年—2020年）》將北京定位為“國(guó)家首都、世界城市、文化名城”，首次提出“宜居城市”，提出了多中心與新城發(fā)展的戰(zhàn)略。

改革開放后30余年，北京城區(qū)建設(shè)由工業(yè)城市逐漸向政治和文化中心轉(zhuǎn)型。從1983年版總體規(guī)劃提出的“北京的商業(yè)、服務(wù)業(yè)要大發(fā)展”開始，服務(wù)經(jīng)濟(jì)逐漸成為首都產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支柱。毋庸置疑，這些服務(wù)業(yè)的發(fā)展有其歷史意義，但是從21世紀(jì)初期開始，一些服務(wù)業(yè)（如批發(fā)市場(chǎng)等）在推動(dòng)了北京飛速發(fā)展的同時(shí)，也帶來了人口的迅速膨脹。特別是在北京籌辦奧運(yùn)會(huì)的前后，新修建的密布市區(qū)的地鐵線路、優(yōu)美的城市環(huán)境吸引了更多的人口到北京集聚。截止到2011年年底，北京常住人口達(dá)到2018.6萬。

三是進(jìn)入新時(shí)代，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、疏解非首都功能階段（2012年至今）。進(jìn)入21世紀(jì)后，特別是隨著2008年北京奧運(yùn)會(huì)的召開，人文、科技、綠色等奧運(yùn)理念很快轉(zhuǎn)化為北京城市規(guī)劃建設(shè)的理念。北京城市發(fā)展向人文化、科技化、高端化和精致化的方向轉(zhuǎn)型。然而，不容忽視的是，北京人口規(guī)模龐大，交通擁堵、空氣污染、高房?jī)r(jià)等“大城市病”開始逐漸顯現(xiàn)出來，城市管理者不得不推行例如“尾號(hào)限行”和“搖號(hào)限牌”等權(quán)宜之策。雖然這些措施對(duì)北京“大城市病”的治理有了一定的成效，但卻依然沒有從根本上解決問題。此外，北京城市規(guī)模過大、人口過度集聚，與周邊省份發(fā)展相對(duì)不足的情況也形成了一定的落差。

2012年，黨的十八大的召開是進(jìn)入新時(shí)代的重要標(biāo)志，黨的十八大提出了統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局的思想，將生態(tài)文明建設(shè)擺到了前所未有的高度。從首都功能定位來看，“和諧宜居”的重要性日益凸顯。

2014年，在習(xí)近平總書記提出建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都和疏解非首都功能的要求之后，2017年的新版北京城市總體規(guī)劃按照“五位一體”的要求，從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明五個(gè)方面設(shè)置了分階段的發(fā)展目標(biāo)。在這樣的規(guī)劃理念引領(lǐng)下，2017年北京的大氣污染明顯得到遏制，人口增速也顯著下降，非首都功能得到部分疏解，城市的發(fā)展呈現(xiàn)出良好態(tài)勢(shì)。這一切都與習(xí)近平總書記關(guān)于首都城市戰(zhàn)略定位的新思想緊密相關(guān)。

習(xí)近平總書記首都城市戰(zhàn)略定位思想的主要內(nèi)容

自2010年以來，習(xí)近平總書記對(duì)于首都城市建設(shè)特別是城市功能定位作出了多次指示。這些指示是一脈相承的，也是不斷發(fā)展的，體現(xiàn)出習(xí)近平總書記關(guān)于首都建設(shè)發(fā)展的新思想，具體內(nèi)容主要有以下幾個(gè)方面。

第一，關(guān)于中國(guó)特色世界城市的“五個(gè)之都”。2010年8月23日，時(shí)任中共中央政治局常委、國(guó)家副主席的習(xí)近平到北京市調(diào)研。當(dāng)時(shí)，北京雖然提出了建設(shè)世界城市的目標(biāo)，但對(duì)具體建設(shè)什么樣的世界城市，以及怎樣建設(shè)世界城市，還缺乏明確的思路。特別是在北京這樣一個(gè)人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模都已經(jīng)十分龐大的城市，如何協(xié)調(diào)作為首都和世界城市兩個(gè)目標(biāo)之間的關(guān)系，還沒有一個(gè)準(zhǔn)確清晰的認(rèn)識(shí)。對(duì)此，習(xí)近平同志指出：“北京建設(shè)世界城市，要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，立足于首都的功能定位，著眼于提高‘四個(gè)服務(wù)’水平，努力把北京打造成‘國(guó)際活動(dòng)聚集之都、世界高端企業(yè)總部聚集之都、世界高端人才聚集之都、中國(guó)特色社會(huì)主義先進(jìn)文化之都、和諧宜居之都’。”

“五個(gè)之都”是習(xí)近平總書記對(duì)北京城市戰(zhàn)略定位第一次作出闡述，對(duì)北京城市規(guī)劃建設(shè)向合理化方向發(fā)展作出了重要指引。一方面，它肯定了北京擴(kuò)大國(guó)際影響力的訴求和建設(shè)中國(guó)特色世界城市的目標(biāo)；另一方面，它將中國(guó)特色世界城市的內(nèi)涵進(jìn)行了具體化：“五個(gè)之都”肯定了北京的政治（國(guó)際活動(dòng)聚集之都）、文化（中國(guó)特色社會(huì)主義先進(jìn)文化之都）和居住職能（和諧宜居之都），在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，認(rèn)可了生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)（世界高端企業(yè)總部聚集之都、世界高端人才聚集之都）對(duì)北京的重大意義。

第二，關(guān)于“四個(gè)中心”與國(guó)際一流和諧宜居之都。2014年2月，習(xí)近平總書記再次視察北京，就推進(jìn)城市發(fā)展和管理工作提出五點(diǎn)要求。這是迄今為止習(xí)近平總書記首都城市戰(zhàn)略定位思想的最集中表述。一是對(duì)首都城市戰(zhàn)略定位的闡述，即“堅(jiān)持和強(qiáng)化首都全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心的核心功能，深入實(shí)施人文北京、科技北京、綠色北京戰(zhàn)略，努力把北京建設(shè)成為國(guó)際一流的和諧宜居之都”。相較以往，增加了科技創(chuàng)新中心作為核心功能，對(duì)于擁有眾多高校和高新技術(shù)企業(yè)的北京而言，這一定位更加符合實(shí)際。二是實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略定位的關(guān)鍵路徑，即要調(diào)整疏解非首都核心功能，提出通過“優(yōu)化三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，突出高端化、服務(wù)化、集聚化、融合化、低碳化，有效控制人口規(guī)模，增強(qiáng)區(qū)域人口均衡分布，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展”。三是要提升城市建設(shè)特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量，以創(chuàng)造歷史、追求藝術(shù)的高度負(fù)責(zé)精神，打造首都建設(shè)的精品力作。四是健全城市管理體制，提高城市管理水平。五是加大大氣污染治理力度，要從壓減燃煤、嚴(yán)格控車、調(diào)整產(chǎn)業(yè)、強(qiáng)化管理、聯(lián)防聯(lián)控、依法治理等方面采取重大舉措，加大環(huán)境執(zhí)法力度。

第三，關(guān)于疏解北京非首都功能是北京城市規(guī)劃建設(shè)的“牛鼻子”。2017年2月24日下午，習(xí)近平總書記在主持召開北京城市規(guī)劃建設(shè)和北京冬奧會(huì)籌辦工作座談會(huì)時(shí)指出：“疏解北京非首都功能是北京城市規(guī)劃建設(shè)的‘牛鼻子’”，強(qiáng)調(diào)要以資源環(huán)境承載力為硬約束，確定人口總量上限，劃定生態(tài)紅線和城市開發(fā)邊界。2017年9月，第七版的北京城市總體規(guī)劃獲得黨中央和國(guó)務(wù)院批復(fù)，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)定不移疏解非首都功能和嚴(yán)格控制城市規(guī)模，并列出了具體的控制目標(biāo)。例如，“確定北京市常住人口規(guī)模到2020年控制在2300萬人以內(nèi)，2020年以后長(zhǎng)期穩(wěn)定在這一水平”，“促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量提質(zhì)和集約高效利用，到2020年城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模由現(xiàn)狀2921平方公里減到2860平方公里左右，到2035年減到2760平方公里左右”。

習(xí)近平總書記關(guān)于首都城市戰(zhàn)略定位的歷次講話，敏銳地把握了首都發(fā)展的時(shí)代特征。從打造“五個(gè)之都”到建設(shè)“四個(gè)中心”和“國(guó)際一流和諧宜居之都”，再到將疏解非首都功能置于北京城市規(guī)劃建設(shè)的首要位置，在解決首都發(fā)展中的“大城市病”的同時(shí)，集中體現(xiàn)了習(xí)近平總書記引導(dǎo)首都發(fā)展從關(guān)注“量”向關(guān)注“質(zhì)”方面轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略思維，以及始終將首都人民的和諧宜居作為城市發(fā)展最終目標(biāo)的初衷。

貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記首都城市戰(zhàn)略定位思想的舉措

習(xí)近平總書記指出：“城市規(guī)劃建設(shè)做得好不好，最終要用人民群眾滿意度來衡量……不斷提高民生保障和公共服務(wù)供給水平，增強(qiáng)人民群眾獲得感。”民生保障和公共服務(wù)供給是北京市民最關(guān)注的問題，北京作為首都必須處理好“都”與“城”、“舍”與“得”的關(guān)系，通過疏解非首都功能，促進(jìn)北京市民的人均公共服務(wù)水平和民生保障標(biāo)準(zhǔn)有所提高，最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)國(guó)際一流和諧宜居之都的目標(biāo)。因此，必須從城市規(guī)劃的編制和實(shí)施入手，確保習(xí)近平總書記首都城市戰(zhàn)略定位思想落到實(shí)處。

其一，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，確保規(guī)劃落地生根。加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)是城市規(guī)劃落地的重要保證。已有的土地規(guī)劃、主體功能區(qū)劃以及城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善，從而為規(guī)劃的實(shí)施提供更清晰的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。同時(shí)，在規(guī)劃的實(shí)施階段，需要相關(guān)部門共同加強(qiáng)彼此之間工作的協(xié)調(diào)與合作，確保規(guī)劃落地生根。

其二，加強(qiáng)剛性約束，確保紅線控制。新版《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》以資源環(huán)境承載能力為約束條件，劃定了未來北京人口規(guī)模上限、生態(tài)控制線和城市開發(fā)邊界三條紅線。提質(zhì)減量是北京城市發(fā)展的整體趨勢(shì)，必須確保各種紅線不能被突破，才能使北京在提升城市發(fā)展質(zhì)量的同時(shí)，不盲目地增加城市的規(guī)模，從而在根本上扭轉(zhuǎn)以往“越控制人越多、越發(fā)展城市病越嚴(yán)重”的狀況。

其三，加強(qiáng)區(qū)域合作，確保一體化發(fā)展。切實(shí)抓好疏解非首都功能這個(gè)“牛鼻子”，是北京城市發(fā)展趨于合理的重要前提和關(guān)鍵路徑。北京的城市建設(shè)問題必須要放在京津冀大區(qū)域內(nèi)加以解決；北京中心城區(qū)的過多功能必須轉(zhuǎn)移到以雄安新區(qū)和北京城市副中心為代表的承接地，才能使區(qū)域空間布局更加合理。

其四，加強(qiáng)文脈保護(hù)，確保首都特色發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化“要依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁……更要保護(hù)和弘揚(yáng)傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈”。北京作為首都應(yīng)當(dāng)是實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要代表，在保護(hù)中心城區(qū)的文物古跡、歷史街區(qū)以及郊區(qū)的“三山五園”的同時(shí)，還需要特別保護(hù)長(zhǎng)城、運(yùn)河、西山永定河三大文化帶，確保首都發(fā)展既注重歷史傳承，又富于生命力和地方特色。

[參考文獻(xiàn)]

[1]習(xí)近平在北京考察工作時(shí)強(qiáng)調(diào) 立足提高治理能力抓好城市規(guī)劃建設(shè) 著眼精彩非凡卓越籌辦好北京冬奧會(huì)[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-02-25.

[2]中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議在北京舉行[N]. 人民日?qǐng)?bào)，2013-12-15.

[3]習(xí)近平就推進(jìn)北京發(fā)展和管理工作提出5點(diǎn)要求[N].北京日?qǐng)?bào)，2014-02-27.

[4]祝爾娟，立超，吳常春. 北京60年的發(fā)展成就與未來展望[J]. 經(jīng)濟(jì)地理， 2009（9）.

（作者簡(jiǎn)介：趙繼敏，北京市社會(huì)科學(xué)院城市問題研究所副研究員）