黨的十八大以來，習近平總書記不僅對如何制定城市規(guī)劃提出了許多重要論斷，還對制定城市規(guī)劃的根本依據(jù)、規(guī)劃的實施、監(jiān)督和評價等一系列問題進行了論述。2014年，他在北京視察工作時指出，考察一個城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。2017年，習近平總書記再次視察北京工作，強調(diào)編制好北京城市總體規(guī)劃對疏解非首都功能、治理“大城市病”，提高城市發(fā)展水平與民生保障服務具有重要意義。

首都城市功能定位是做好規(guī)劃的根本依據(jù)

城市功能是指城市所承擔的任務和所發(fā)揮的作用。習近平總書記高度重視功能定位對城市發(fā)展的決定作用。2010年8月，時任國家副主席的習近平來北京調(diào)研。在調(diào)研過程中，他要求北京立足首都功能定位，著眼提高“四個服務”水平，努力把北京打造成國際活動聚集之都、世界高端企業(yè)總部聚集之都、世界高端人才聚集之都、中國特色社會主義先進文化之都、和諧宜居之都。這次重要講話體現(xiàn)了習近平總書記對“首都功能”的新思考。

2014年2月，習近平總書記視察北京，把脈北京日趨嚴重的“城市病”，指出北京的問題從表面上看是人口過多帶來的，其深層次上是功能太多帶來的。他提出，北京首先要明確城市戰(zhàn)略定位，堅持和強化全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的核心功能，深入實施人文北京、科技北京、綠色北京戰(zhàn)略，努力把北京建設成國際一流的和諧宜居之都。在此基礎上，要調(diào)整疏解非首都核心功能，優(yōu)化三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構，特別是工業(yè)項目選擇；有效控制人口規(guī)模，增強區(qū)域人口均衡分布。

2017年2月，習近平總書記第二次來北京視察工作，在隨后的講話中他要求要結(jié)合最新版的規(guī)劃編制，深入思考“建設一個什么樣的首都，怎樣建設首都”的問題。“建設一個什么樣的首都”的問題就是北京城市功能定位問題。習近平總書記指出北京要堅持“政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”的戰(zhàn)略定位，堅持把建設國際一流的和諧宜居之都作為戰(zhàn)略目標，有所為、有所不為，著力提升首都核心功能，有效疏解非首都功能，做到服務保障能力與城市戰(zhàn)略定位相適應，人口資源環(huán)境與城市戰(zhàn)略定位相協(xié)調(diào)，城市布局與城市戰(zhàn)略定位相一致。在這一過程中，還必須處理好“都”與“城”“舍”與“得”的關系。對于前者，北京要增強首都意識，堅持首都城市戰(zhàn)略定位，做到首都的規(guī)劃建設始終圍繞“四個中心”城市戰(zhàn)略定位來開展，首都的發(fā)展自覺圍繞“四個中心”城市戰(zhàn)略定位來推進；對于后者，必須緊緊抓住疏解非首都功能這個“牛鼻子”來提升首都功能和發(fā)展水平。

科學制定首都城市規(guī)劃

習近平總書記指出，做好城市工作，首先要認識、尊重、順應城市發(fā)展規(guī)律，端正城市發(fā)展指導思想。只有科學地編制城市規(guī)劃，才能實現(xiàn)規(guī)劃的戰(zhàn)略引領和剛性控制。在制定城市規(guī)劃方面，他提出了大量具體要求，為科學制定城市規(guī)劃提供了重要遵循。

優(yōu)化城市空間布局。優(yōu)化城市空間結(jié)構布局，是城市規(guī)劃的主要內(nèi)容之一。習近平總書記要求降低城市開發(fā)強度，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，改變城市單中心、“攤大餅”式的發(fā)展模式。2013年12月，習近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上作重要講話，他強調(diào)，今后城鎮(zhèn)建設用地特別是優(yōu)化開發(fā)的三大城市群地區(qū)，要以盤活存量為主，不能再無節(jié)制擴大建設用地，不是每個城鎮(zhèn)都要長成巨人，腰圍都要不斷擴大。他指出，要根據(jù)區(qū)域自然條件，科學設置開發(fā)強度，盡快劃定每個城市特別是特大城市開發(fā)邊界，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民。大城市在發(fā)展上不要貪大求多，搞得虛胖，最后患上“城市病”，要逐步形成橫向錯位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的城市發(fā)展格局。2017年6月，在審議北京城市總體規(guī)劃時，他提出要優(yōu)化城市空間結(jié)構布局，做好不同功能用地加減法，把握職住用地比例，適當“留白增綠”；要堅持人口與建設規(guī)模雙控，補充完善群眾生活必需的公共服務設施，增強群眾的獲得感。為了破解北京單中心發(fā)展的弊端，以習近平同志為核心的黨中央果斷作出了規(guī)劃建設北京城市副中心和河北雄安新區(qū)的重大戰(zhàn)略部署。“一體兩翼”的城市空間新格局為北京未來的城市發(fā)展提供了廣闊的舞臺。2019年伊始，《河北雄安新區(qū)總體規(guī)劃（2018—2035年）》和《北京城市副中心控制性詳細規(guī)劃（街區(qū)層面）（2016年—2035年）》獲中央批復，在1月16日—18日召開的京津冀協(xié)同發(fā)展座談會上，習近平總書記強調(diào)要保持歷史耐心和戰(zhàn)略定力，高質(zhì)量高標準推動雄安新區(qū)規(guī)劃建設；以北京市級機關搬遷為契機，高質(zhì)量推動北京城市副中心規(guī)劃建設。

打造城市建設精品力作。2014年，習近平總書記視察北京，對北京工作提出5點要求，要求北京提升城市建設特別是基礎設施建設質(zhì)量，形成適度超前、相互銜接、滿足未來需求的功能體系，遏制“攤大餅” 式發(fā)展，以創(chuàng)造歷史、追求藝術的高度負責精神，打造首都建設的精品力作。高標準建設城市的思想特別鮮明地體現(xiàn)在習近平總書記對城市副中心和雄安新區(qū)的要求上。他強調(diào)，北京城市副中心和雄安新區(qū)的規(guī)劃建設，要能夠經(jīng)得起千年歷史檢驗，這是我們這一代中國共產(chǎn)黨人留給子孫后代的歷史遺產(chǎn)。在城市副中心考察時，習近平總書記指出，站在當前這個時間節(jié)點建設北京城市副中心，要有 21 世紀的眼光，規(guī)劃、建設、管理都要堅持高起點、高標準、高水平，落實世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位的要求。不但要搞好總體規(guī)劃，還要加強主要功能區(qū)塊、主要景觀、主要建筑物的設計，體現(xiàn)城市精神、展現(xiàn)城市特色、提升城市魅力。2017年2月23日，習近平總書記到河北雄安新區(qū)考察并主持召開座談會。他指出，建設雄安新區(qū)是一項歷史性工程，一定要保持歷史耐心，有“功成不必在我”的精神境界。2018年2月22日，習近平總書記主持召開中共中央政治局常委會會議。會議強調(diào)，建設雄安新區(qū)是千年大計、國家大事，要保持歷史耐心，穩(wěn)扎穩(wěn)打，一茬接著一茬干，努力建設高水平的社會主義現(xiàn)代化城市。

統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設與管理。與城市規(guī)劃和建設同樣重要的還有城市的管理和治理。2014年，習近平總書記在視察北京時，要求北京要健全城市管理體制，提高城市管理水平，尤其要加強市政設施運行管理、交通管理、環(huán)境管理、應急管理。他強調(diào)，城市管理是一門科學，需要精心打理，打理好了還有很多可以擴展的空間，要求北京加快形成與世界城市相匹配的城市管理能力，城市管理目標、方法、模式都要現(xiàn)代化。2017年，在審議北京城市總體規(guī)劃時，他提出北京加強城市精細化管理要走“精治、共治和法治”的路子，靠“精治”就要將城市管理的觸角向街巷胡同延伸，落實好街巷長制，背街小巷最能體現(xiàn)精細化管理水平?？?ldquo;共治”就要廣泛吸收群眾主體參與社會治理，注意推廣“朝陽群眾”“西城大媽”等群眾組織經(jīng)驗。靠“法治”就要堅持依法治理，對違法建設、開墻打洞等城市亂象，必須堅持依法治理。

重視城市生態(tài)環(huán)境保護。習近平總書記在2013 年的中央城鎮(zhèn)化工作會議上強調(diào)，“城市規(guī)劃建設的每個細節(jié)都要考慮對自然的影響”，要求“建設自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。 2014年視察北京時，習近平總書記指出，大氣污染防治是北京發(fā)展面臨的突出問題，并對控制PM2.5提出明確要求，要求北京從壓減燃煤、嚴格控車、調(diào)整產(chǎn)業(yè)、強化管理、聯(lián)防聯(lián)控、依法治理等方面采取重大舉措，聚焦重點領域，嚴格指標考核，加強環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，認真進行責任追究。2017年再次視察北京工作時，習近平總書記以大氣污染和交通擁堵來舉例，指出造成問題的因素很多，解決問題也必然是多途徑的，需要一個過程，要科學分析、綜合施策。

保護歷史文化遺產(chǎn)。習近平總書記一貫重視城市歷史文化遺產(chǎn)的保護工作，這一點在他做地方工作時就有所體現(xiàn)。例如在正定工作時，他推動了當?shù)毓沤ㄖ蠓鹚碌男蘅樄ぷ?；在福州工作時，時任省長的他為福州市知名文物學者、曾任福州市文物局局長的曾意丹所著《福州古厝》一書作序等。習近平總書記2014年、2017年兩次視察北京，分別對北京的歷史文化保護問題作出指示，他指出，北京是中華文明的一張金名片，傳承保護好這份寶貴的歷史文化遺產(chǎn)，是首都的職責，要本著對歷史負責、對人民負責的精神，傳承城市歷史文脈；要構建涵蓋舊城、中心城區(qū)、市域和京津冀的歷史文化名城保護體系，更加精心保護好世界遺產(chǎn)，加強對“三山五園”、名村名鎮(zhèn)、傳統(tǒng)村落的保護和發(fā)展，加強對文物、優(yōu)秀近現(xiàn)代建筑、工業(yè)遺產(chǎn)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護，凸顯北京歷史文化的整體價值，突出“首都風范、古都風韻、時代風貌”的城市特色。在談到通州城市副中心建設時，他強調(diào)，通州有不少歷史文化遺產(chǎn)，在建設過程中要嚴加保護。

注重區(qū)域協(xié)同發(fā)展。當今的城市發(fā)展更加強調(diào)城市之間的協(xié)同發(fā)展、聯(lián)動發(fā)展，習近平總書記很早就認識到這一城市發(fā)展規(guī)律。2014年視察北京時，他指出，要解決北京遇到的突出問題，必須要把北京納入到京津冀和環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)的戰(zhàn)略空間中加以考量。2015年在中央城市工作會議上，習近平總書記重點談了城市協(xié)同發(fā)展的重要性。他要求各城市群借鑒京津冀協(xié)同發(fā)展的有效做法，打破在自家“一畝三分”地上轉(zhuǎn)圈圈的思維定式，結(jié)合城市定位和功能，有序疏解特大城市非核心功能。要強化大城市對中小城市的輻射和帶動作用，逐步形成橫向錯位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的發(fā)展格局。要建立跨地區(qū)利益分享機制、創(chuàng)新合作機制。2019年1月16日—18日，習近平總書記到雄安新區(qū)、天津和北京城市副中心考察，主持召開了京津冀協(xié)同發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話。在考察過程中，他對推動京津冀協(xié)同發(fā)展提出6方面要求，并指出“京津冀如同一朵花上的花瓣，瓣瓣不同，卻瓣瓣同心”“我相信京津冀的未來一片光明”。

多措并舉確保首都城市規(guī)劃落實

實行多規(guī)合一。2013年12月，習近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上發(fā)表的重要講話中提出，“建立空間規(guī)劃體系”“城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構的規(guī)劃”和“切實保護耕地、園地、菜地等農(nóng)業(yè)空間，劃定生態(tài)紅線”“要一張藍圖干到底”等城鎮(zhèn)化工作任務，將建立空間規(guī)劃體系、形成一張藍圖、限定城市發(fā)展邊界、劃定生態(tài)紅線等工作提到國家政策高度，為“三規(guī)合一”工作的開展指明了方向。2017年習近平總書記在視察北京時再次指示，在規(guī)劃方式上，要堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、落實“多規(guī)合一”，整合各種空間規(guī)劃和相關專項規(guī)劃，形成一本規(guī)劃、一張藍圖，做到底圖疊合、指標統(tǒng)合、政策整合。新版北京城市總體規(guī)劃圍繞上述意見提出了一系列政策舉措。

維護規(guī)劃的嚴肅性和權威性。好的藍圖更需要好的執(zhí)行。近幾年，隨著我國城鎮(zhèn)化的急劇發(fā)展，“一任領導一任規(guī)劃”等尷尬問題不斷凸顯，如何更好地、更有力地執(zhí)行城市規(guī)劃成為一大難題。對此，習近平總書記反復強調(diào)保證規(guī)劃的嚴肅性和權威性非常重要。實現(xiàn)這一目標的重要途徑之一就是立法。2015年12月，中央城市工作會議在北京舉行。習近平總書記強調(diào)，要全面貫徹依法治國方針，依法規(guī)劃、建設、治理城市，促進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。要健全依法決策的體制機制，把公眾參與、專家論證、風險評估等確定為城市重大決策的法定程序。要深入推進城市管理和執(zhí)法體制改革，確保嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。2017年視察北京時，習近平總書記強調(diào)，總體規(guī)劃經(jīng)法定程序批準后就具有法定效力，要堅決維護規(guī)劃的嚴肅性和權威性。2017年審議北京城市總體規(guī)劃時，他再次強調(diào)，堅決維護規(guī)劃的嚴肅性和權威性。規(guī)劃一經(jīng)確定就具有法律效力，不允許任何部門和個人隨意修改、違規(guī)變更。要以釘釘子精神抓好規(guī)劃落實。一旦發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，嚴肅查處，絕不姑息。

堅持以人民為中心的價值立場。“以人民為中心”是習近平新時代中國特色社會主義思想的鮮明特征，體現(xiàn)了我們黨全心全意為人民服務的根本宗旨。習近平總書記指出，“城市工作做得好不好，老百姓滿意不滿意，生活方便不方便，城市管理和服務狀況是重要評判標準”。中央政治局會議也指出“要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民，從廣大市民需要出發(fā)”。習近平總書記提出，城市規(guī)劃建設做得好不好，最終要用人民群眾滿意度來衡量。要堅持人民城市為人民，以北京市民最關心的問題為導向，提出解決問題的綜合方略。要健全制度、完善政策，不斷提高民生保障和公共服務供給水平，增強人民群眾獲得感。

[參考文獻]

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（作者簡介：齊心，北京市社會科學院城市問題研究所副所長、研究員）

[中圖分類號] D616[文獻標識碼] A[文章編號] 0529-1445（2019）03-0010-04