三、深化黨和國家機構(gòu)改革的總體思路與重點領(lǐng)域

（一）新一輪機構(gòu)改革特征

黨的十九屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，從這兩個重要文件可以清晰地看到這一輪黨和國家機構(gòu)改革的主要特征。

1.注重頂層設(shè)計，站位高、視野寬、目標(biāo)明確

這次改革既包括黨中央機構(gòu)改革，又包括全國人大機構(gòu)改革、國務(wù)院機構(gòu)改革、全國政協(xié)機構(gòu)改革、行政執(zhí)法體制改革，也包括跨軍地改革、群團組織改革、地方機構(gòu)改革，是全方位的。改革目標(biāo)很明確，就是構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，形成職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，以及中國特色、世界一流的武裝力量體系，還有聯(lián)系廣泛、服務(wù)群眾的群團工作體系，推動人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、人民團體、企事業(yè)單位、社會組織等在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)行動、增強合力，全面提高國家治理能力和治理水平。

2.改革路徑清晰，原則性強

比如強調(diào)“四項原則”，第一，以加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)。第二，堅持以人民為中心，通過改革把很多事項落腳到以人民為中心這個出發(fā)點和歸屬點上來。第三，以推進黨和國家機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點。第四堅持全面依法治國。

3.體現(xiàn)系統(tǒng)性改革、結(jié)構(gòu)性優(yōu)化、整體性推進的理念

不管是黨中央機構(gòu)改革、全國人大機構(gòu)改革、國務(wù)院機構(gòu)改革、全國政協(xié)機構(gòu)改革、行政執(zhí)法體制改革、跨軍地改革、群團組織改革、地方機構(gòu)改革，首先體現(xiàn)出系統(tǒng)性改革的理念，先是每一個子系統(tǒng)改革，再就是系統(tǒng)和系統(tǒng)之間改革。其次體現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性優(yōu)化的理念，每一部分內(nèi)部，機構(gòu)設(shè)置、優(yōu)化配置、增強協(xié)同性、提高有效性，都有一個結(jié)構(gòu)性優(yōu)化的問題。第三體現(xiàn)出整體性推進的理念，改革不是單打獨斗，而是整體推進的過程。

（二）新一輪機構(gòu)改革重點

這次改革的重點，按照改革方案一共涉及到八大類、60項改革，涉及到80個黨政軍群各方面的機構(gòu)，改革涉及面空前。具體來講，我們重點討論黨的系統(tǒng)改革、政府層面改革，乃至跨軍地改革。

1.完善堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨的系統(tǒng)改革突出了六個字，一是歸類，二是合并，三是重組。

首先，改革議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制和機制。這是這次黨中央機構(gòu)改革當(dāng)中非常突出的改革關(guān)注點。過去議事協(xié)調(diào)機構(gòu)都稱小組，比如中央設(shè)有好多小組，全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、黨的外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央網(wǎng)絡(luò)安全信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組等，這次改革首先對議事協(xié)調(diào)機構(gòu)進行大刀闊斧地改革，把上面我說的四個小組都變成委員會，中央全面深化改革委員會、中央財經(jīng)工作委員會、中央外事工作委員會、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會。然后又新增加三個委員會，一個是中央全面依法治國委員會，辦公室設(shè)在司法部；一個是中央審計委員會，辦公室設(shè)在審計署；一個是中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組，秘書組設(shè)在教育部。

同時不再保留原來中央的三個小組，一個是中央維護海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組，一個是中央社會治安綜合治理委員會及其辦公室，一個是中央維護穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，將中央防范和處理邪教問題領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室職責(zé)劃歸中央政法委員會、公安部。通過加強議事協(xié)調(diào)機構(gòu)以及辦公機構(gòu)的重大調(diào)整和改革，實現(xiàn)黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)，包括經(jīng)濟工作、外事工作、網(wǎng)絡(luò)信息化，還有全面深化改革、教育、審計、依法治國等。

第二，確立黨的組織在同級組織的領(lǐng)導(dǎo)地位。比如省有省委、省人大、省政府、省政協(xié)、省監(jiān)察委、省法院、省檢察院，在省級組織結(jié)構(gòu)中，省委黨委處在領(lǐng)導(dǎo)地位。

第三，通過歸類、合并、統(tǒng)籌設(shè)置黨政機構(gòu)，發(fā)揮黨的職能部門作用。這次在黨中央機構(gòu)改革中一個重大的看點就是，把國家政府的一些機構(gòu)整合到黨的機構(gòu)中來，稱黨政合一。

比如中央組織部，把國家公務(wù)員局整合進來，不再保留國家公務(wù)員局，中央組織部對外保留國家公務(wù)員局牌子。這意味著組織部門不僅僅是管各級領(lǐng)導(dǎo)干部，對全國公務(wù)員隊伍也要實施直接管理。比如把中央機構(gòu)編制委員會辦公室也整合到中央組織部，歸口由中央組織部來管理。

比如中央宣傳部，將國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責(zé)劃入中央宣傳部。中央宣傳部對外加掛國家新聞出版署（國家版權(quán)局）牌子。將國家新聞出版廣電總局的電影管理職責(zé)劃入中央宣傳部。中央宣傳部對外加掛國家電影局牌子。這兩個機構(gòu)，特別是國家新聞出版署過去是政府的部門，改革后整合起來就實現(xiàn)黨政合一。

比如中央統(tǒng)戰(zhàn)部，將國家民族事務(wù)委員會歸口中央統(tǒng)戰(zhàn)部領(lǐng)導(dǎo)。國家民族事務(wù)委員會仍作為國務(wù)院組成部門。還有將國家宗教事務(wù)局并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部。中央統(tǒng)戰(zhàn)部對外保留國家宗教事務(wù)局牌子。將國務(wù)院僑務(wù)辦公室并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部。中央統(tǒng)戰(zhàn)部對外保留國務(wù)院僑務(wù)辦公室牌子。這樣，通過歸類、合并、重組發(fā)揮黨的執(zhí)政部門作用。

此外，對黨的機構(gòu)還作了很多調(diào)整，比如組建新的中央黨校（國家行政學(xué)院），實行一個機構(gòu)兩塊牌子，作為黨中央直屬事業(yè)單位。將中央黨史研究室、中央文獻研究室、中央編譯局的職責(zé)整合，組建中央黨史和文獻研究院，作為黨中央直屬事業(yè)單位。中央黨史和文獻研究院對外保留中央編譯局牌子。

第四，組建國家監(jiān)察委員會推進黨的紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察體制改革。這個大家都比較熟悉，我就不多講了。將監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局的職責(zé)，最高人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等反腐敗相關(guān)職責(zé)整合，組建國家監(jiān)察委員會，同中央紀(jì)律檢查委員會合署辦公，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項職責(zé)，實行一套工作機構(gòu)、兩個機關(guān)名稱。我理解這就是構(gòu)建制度籠子來管權(quán)管事管人。

2.優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置

改革整體思路有三條，一是堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用的體制弊端；二是圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系；三是理順關(guān)系、優(yōu)化職能、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、相互協(xié)調(diào)、提高效能，建設(shè)服務(wù)型政府。我理解這次改革在政府層面共有六個重點。

第一，加強和完善政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能。這次圍繞規(guī)劃、財稅、金融、審計、對外經(jīng)濟、科技管理等這些帶有綜合管理職能的部門進行了比較大的調(diào)整，最具代表性的就是國家發(fā)展和改革委員會、財政部、中國人民銀行。這次改革國家發(fā)展和改革委員會一共有七項職責(zé)都被轉(zhuǎn)移出來了，比如將組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)交給新組建的自然資源部，將應(yīng)對氣候變化和減排職責(zé)交給新組建的生態(tài)環(huán)境部，將價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)交給新組建的國家市場監(jiān)督管理總局，將農(nóng)業(yè)投資項目交給新組建的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，將重大項目稽察交給審計署，將藥品和醫(yī)療服務(wù)價格管理職責(zé)交給新組建的國家醫(yī)療保障局，還將組織實施國家戰(zhàn)略物資收儲、輪換和管理，管理國家糧食、棉花和食糖儲備等職責(zé)交給新組建的國家糧食和物資儲備局等。這樣就使國家發(fā)展和改革委員會能夠有更大的精力來關(guān)注宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃，減少微觀事務(wù)管理，同時減少對審批項目管理，更好地改善我國宏觀調(diào)控。這項改革力度很大，國家發(fā)展和改革委員會名稱沒變，但職責(zé)發(fā)生了較大調(diào)整。

第二，加強和完善政府市場監(jiān)管職能。比如新組建的國家市場監(jiān)督管理總局，將國家工商行政管理總局的職責(zé)，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的職責(zé)，國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)，國家發(fā)展和改革委員會的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)，商務(wù)部的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務(wù)院反壟斷委員會辦公室等職責(zé)整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局，作為國務(wù)院直屬機構(gòu)。組建國家藥品監(jiān)督管理局，由國家市場監(jiān)督管理總局管理。這項改革力度很大。在這次改革之前，大概有80%的縣乃至市都把質(zhì)檢、工商、食藥檢整合到一起了，這次改革是地方推動中央的一種改革態(tài)勢。

與此同時，為了防范金融風(fēng)險、加強金融監(jiān)管，這次在金融監(jiān)管方面也作了比較大的改革，其中一個就是將中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會的職責(zé)整合，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位。將中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國人民銀行。不再保留中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會。

當(dāng)然，這次沒有把中國證券監(jiān)督管理委員會整合進來，這和中國的證券市場還不夠成熟，中國證券監(jiān)督管理委員會監(jiān)管的不僅僅是非銀行金融機構(gòu)，還監(jiān)管了數(shù)以千計的上市公司，而且要保護數(shù)以億計股民的利益等有關(guān)。

第三，加強和完善政府社會管理職能。比如為防范化解重特大安全風(fēng)險，健全公共安全體系，整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源，推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制，將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職責(zé)，國務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)，公安部的消防管理職責(zé)，民政部的救災(zāi)職責(zé)，國土資源部的地質(zhì)災(zāi)害防治、水利部的水旱災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)部的草原防火、國家林業(yè)局的森林防火相關(guān)職責(zé)，中國地震局的震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災(zāi)委員會、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部的職責(zé)整合，組建應(yīng)急管理部，作為國務(wù)院組成部門。中國地震局、國家煤礦安全監(jiān)察局由應(yīng)急管理部管理。不再保留國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局。