二、深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)意義和內(nèi)在邏輯

經(jīng)過40年改革，我國政府已經(jīng)由適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政府轉(zhuǎn)向了大體適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)政府。黨的十九大以后，在2018年全國兩會上，十三屆全國人大一次會議審議通過了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，它的現(xiàn)實(shí)意義是什么？它的內(nèi)在邏輯又是什么？在當(dāng)下來講，為什么要進(jìn)行黨和國家機(jī)構(gòu)改革？

大家首先注意到，這次改革的稱謂和過去有很大差別。過去稱政府改革、行政改革或者國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，現(xiàn)在稱黨和國家機(jī)構(gòu)改革，這是第一次把黨和國家放在一起和機(jī)構(gòu)改革掛起鉤來，也就是說，過去的七次改革還是以行政改革作為主導(dǎo)的，但是這次改革情況就不一樣了，它從整體上體現(xiàn)黨和國家的整體謀劃。

究竟為什么要改革？它的現(xiàn)實(shí)意義表現(xiàn)在哪里？我覺得至少有以下三條。

第一，“兩個不完全適應(yīng)”要求必須對黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置進(jìn)行重組。哪“兩個不完全適應(yīng)”？就是《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡稱《決定》）指出的“兩個不完全適應(yīng)”。第一個“不完全適應(yīng)”是，黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置同統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應(yīng)。第二個“不完全適應(yīng)”是，黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置同實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng)。

“五位一體”總體布局就是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)。“四個全面”戰(zhàn)略布局就是全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨?！稕Q定》對“兩個不完全適應(yīng)”作出具體分析，反映在以下八個方面。

一是一些領(lǐng)域黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題比較突出。

二是一些政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分不夠科學(xué)，職責(zé)缺位和效能不高問題凸顯，政府職能轉(zhuǎn)變還不到位。

三是一些領(lǐng)域中央和地方機(jī)構(gòu)職能上下一般粗，權(quán)責(zé)劃分不盡合理。

四是基層機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置有待完善，組織群眾、服務(wù)群眾能力需要進(jìn)一步提高。

五是軍民融合發(fā)展水平有待提高，群團(tuán)組織政治性、先進(jìn)性、群眾性需要增強(qiáng)。

六是事業(yè)單位定位不準(zhǔn)、職能不清、效率不高等問題依然存在。

七是一些領(lǐng)域權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制不夠完善，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等問題仍然存在。

八是機(jī)構(gòu)編制科學(xué)化、規(guī)范化、法定化相對滯后，機(jī)構(gòu)編制管理方式有待改進(jìn)。

這八個方面的表現(xiàn)，我覺得大體可以概括成五個關(guān)鍵性問題。

一是黨政軍群結(jié)構(gòu)不合理，缺乏統(tǒng)籌，上下一般粗。這種結(jié)構(gòu)不盡合理，既有橫向部門設(shè)置問題，比如黨的組織橫向部門設(shè)置合理不合理，政府的橫向部門設(shè)置合理不合理，也包括縱向行政層級合理不合理。

從橫向部門看，過去經(jīng)過七次機(jī)構(gòu)調(diào)整改革都是調(diào)整橫向部門的設(shè)置問題，或者說又是拆又是分；從縱向看，我國現(xiàn)在還是實(shí)行五級管理，比如中央政府主要層面上的省、市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，按道理來講，信息化水平提高了，信息傳遞的方式改變了，縱向組織結(jié)構(gòu)是可以扁平化的。但是我國現(xiàn)在還是五級管理，盡管過去這五年來，中央在推行省直轄縣級行政單位，取消市管縣體制，但改革在進(jìn)程中也遇到很多新問題，如何使縱向結(jié)構(gòu)也能夠扁平化，仍然是我們需要探索的問題。

二是職能交叉重疊，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，政府轉(zhuǎn)變嚴(yán)重滯后。在1988年第二次機(jī)構(gòu)改革的時候，就明確提出要轉(zhuǎn)變政府職能，到2018年整整經(jīng)歷了30年時間。也就是說，從1988年以后的歷次機(jī)構(gòu)改革、行政改革都把轉(zhuǎn)變政府職能放在非常重要的位置，但是直到現(xiàn)在這個問題還在困擾著我們。

三是地方自主決定權(quán)太小，難以釋放活力。處理好中央與地方關(guān)系一直是黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容?？v觀建國以后的歷次機(jī)構(gòu)改革，都不同程度地涉及到這個問題。但時至今日，這方面的問題依然突出，比如中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系的處理，財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分等。《決定》強(qiáng)調(diào)要科學(xué)設(shè)置中央和地方事權(quán)，理順中央和地方職責(zé)關(guān)系，賦予省級及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，增強(qiáng)地方治理能力，把直接面向基層、量大面廣、由地方實(shí)施更為便捷有效的經(jīng)濟(jì)社會管理事項(xiàng)下放給地方。除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能，允許把因地制宜設(shè)置的機(jī)構(gòu)并入同上級機(jī)關(guān)對口的機(jī)構(gòu)，在規(guī)定限額內(nèi)確定機(jī)構(gòu)數(shù)量、名稱、排序等，這些都將對解決“上下一般粗”，充分調(diào)動地方積極性產(chǎn)生重要影響。

四是黨和國家機(jī)構(gòu)及其公職人員行為得不到有效控制，權(quán)力濫用，腐敗蔓延。我想這個問題不要我多講，從黨的十八大以來全面從嚴(yán)治黨反腐“成績單”就會看得非常清楚，五年來，共立案審查省軍級以上黨員干部及其他中管干部440人，其中中央委員、候補(bǔ)中央委員有43人，中央紀(jì)委委員有9人。紀(jì)律處分廳局級干部8900余人，處分縣處級干部6.3萬多人。五年來，共處分基層黨員干部27.8萬人。腐敗為什么會蔓延？這與大量行政審批事項(xiàng)，包括市場門檻過高，權(quán)力行使不規(guī)范、不透明都有很大關(guān)系。

黨的十九大對過去五年全面從嚴(yán)治黨作了深刻總結(jié)，指出“全面從嚴(yán)治黨成效卓著”“黨內(nèi)政治生態(tài)明顯好轉(zhuǎn)”“黨在革命性鍛造中更加堅(jiān)強(qiáng)”。與此同時，黨的十九大也提出了進(jìn)一步“營造風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)”的新要求，提升了“強(qiáng)化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強(qiáng)不想腐的自覺，通過不懈努力換來海晏河清、朗朗乾坤”政治生態(tài)的新境界，展現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央登高望遠(yuǎn)的政治胸懷、充滿信心的政治定力、清醒冷靜的政治品質(zhì)、時不我待的政治銳氣。

五是法治缺失。我國的法律整體框架已經(jīng)構(gòu)建起來了，但是現(xiàn)在的問題是，如何依法執(zhí)政、依法行政、依法辦事，規(guī)范執(zhí)法行為，把各項(xiàng)工作全面納入法治軌道。

第二，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化要求必須掃清體制機(jī)制障礙。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是在黨的十八屆三中全會后第一次提出來的，當(dāng)時是作為全面深化改革的最終目標(biāo)。但是，黨的十九大把它上升為國家現(xiàn)代化的大目標(biāo)。在新的“兩部走”中，第一個階段，從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。到那時，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)。第二個階段，從2035年到本世紀(jì)中葉，在基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，把我國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。到那時，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

按照這樣一個大目標(biāo)來衡量，現(xiàn)在的黨和國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能配置、運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，應(yīng)該說與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化還相差甚遠(yuǎn)。不管是國家治理體系，還是治理能力，都是有內(nèi)涵的。按照我的理解，國家治理體系實(shí)際上就是指國家的制度體系，國家制度體系主要包括國家的法律制度、組織制度、政黨制度以及建立在此基礎(chǔ)之上的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、社會制度、文化制度、生態(tài)制度等。

國家治理能力呢？在我看來主要包括國家的治國理政能力、內(nèi)政外交能力、治黨治軍能力、國防能力，政策規(guī)劃能力、改革發(fā)展穩(wěn)定能力、開拓創(chuàng)新能力、識才用賢能力。按照上述內(nèi)涵和目標(biāo)，目前黨和國家機(jī)構(gòu)和職能體系與這個目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。就此，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出兩個具體目標(biāo)，一個是“要立足于實(shí)現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)，針對突出矛盾，抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、防風(fēng)險，從黨和國家機(jī)構(gòu)職能上為決勝全面建成小康社會提供保障”；另一個是“要著眼于實(shí)現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)，注重解決事關(guān)長遠(yuǎn)的體制機(jī)制問題，打基礎(chǔ)、立支柱、定架構(gòu)，為形成更加完善的中國特色社會主義制度創(chuàng)造有利條件”。

第三，為加快我國轉(zhuǎn)型發(fā)展，防范風(fēng)險、應(yīng)對挑戰(zhàn)提供體制保障。我從兩個角度來談，一是從執(zhí)政黨本身面臨的風(fēng)險和挑戰(zhàn)來分析黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重大意義，二是從經(jīng)濟(jì)、社會、信任等面臨的具體風(fēng)險來分析黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重大意義。

首先，從執(zhí)政黨本身面臨的風(fēng)險和挑戰(zhàn)看，黨的十九大報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)三個“四”，中國執(zhí)政黨要經(jīng)受“四種考驗(yàn)”，要防止“四種危險”，要面對“四個重大”。

我們黨面臨的執(zhí)政環(huán)境是復(fù)雜的，影響黨的先進(jìn)性、弱化黨的純潔性的因素也是復(fù)雜的。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，“要深刻認(rèn)識黨面臨的執(zhí)政考驗(yàn)、改革開放考驗(yàn)、市場經(jīng)濟(jì)考驗(yàn)、外部環(huán)境考驗(yàn)的長期性和復(fù)雜性”。要“深刻認(rèn)識黨面臨的精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險的尖銳性和嚴(yán)峻性”。要“應(yīng)對重大挑戰(zhàn)、抵御重大風(fēng)險、克服重大阻力、解決重大矛盾”。如何從黨和國家機(jī)構(gòu)的構(gòu)建、職能優(yōu)化配置方面提高執(zhí)政黨治國理政能力，防范風(fēng)險，這是一個非常關(guān)鍵的問題。

其次，從經(jīng)濟(jì)、社會、信任等面臨的具體風(fēng)險看，也說明了當(dāng)前進(jìn)一步推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要性所在。從經(jīng)濟(jì)方面來看，我國面臨著“三者疊加”的局面。什么是“三者疊加”？一是部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，二是決勝全面建成小康社會，三是我國經(jīng)濟(jì)加快戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

從經(jīng)濟(jì)下行壓力看，黨的十八大以后，我國經(jīng)濟(jì)增長一直是往下走的，2013年增長7.7%，2014年增長7.3%，2015年增長6.9%，2016年增長6.7%，2017年稍稍翹尾，增長6.9%，但整體下行的趨勢并沒有大改變。2017年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值是82.7萬億人民幣，占世界經(jīng)濟(jì)比重15%左右。一般來講，一個國家體量大了，經(jīng)濟(jì)增長適度放緩是有內(nèi)在規(guī)律的。但是不能下降得過快、過猛，如果過快、過猛可能會導(dǎo)致社會問題，比如失業(yè)、社會震蕩等。是什么因素導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下行壓力較大？排除房地產(chǎn)泡沫、地方債務(wù)、金融體系改革滯后、產(chǎn)能過剩、民營企業(yè)不振等因素，還有就是外貿(mào)。最近美國開始最新貿(mào)易保護(hù)舉措，大幅提高關(guān)稅，引起全球經(jīng)濟(jì)極大震蕩。特朗普表示將對進(jìn)口鋼鐵加征25%關(guān)稅，對進(jìn)口鋁產(chǎn)品加征10%關(guān)稅之后，第二天全球股市一片暴跌，一夜之間蒸發(fā)了10萬億美元的財(cái)富。美國和中國一個是經(jīng)濟(jì)老大、一個是經(jīng)濟(jì)老二，如果這兩個國家打貿(mào)易戰(zhàn)，對全球經(jīng)濟(jì)的影響將是難以想象的。

從決勝全面建成小康社會看，我認(rèn)為難度不在經(jīng)濟(jì)總量翻番、人均收入翻番，難度主要在脫貧、農(nóng)民工市民化這兩個問題上。如何使5500萬沒有解決溫飽的人在2020年全面解決溫飽，這個難度很大。還有就是要加速2億多農(nóng)民工市民化進(jìn)程，這個難度也很大。

從我國經(jīng)濟(jì)加快戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型看，比如由注重規(guī)模數(shù)量型轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量效益型，由引進(jìn)消化吸收型轉(zhuǎn)向有序走出去型，由學(xué)習(xí)模仿型轉(zhuǎn)向自主創(chuàng)新型。

這三者疊加到一起，對我國經(jīng)濟(jì)造成一定風(fēng)險，要打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，一是防范化解重大風(fēng)險，二是精準(zhǔn)脫貧，三是污染防治。

從社會方面來看，最大問題就是利益格局被扭曲、收入分配不公、機(jī)會不均等，這些因素造成城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大、行業(yè)差距擴(kuò)大、地區(qū)差距擴(kuò)大。習(xí)近平同志特別強(qiáng)調(diào)機(jī)會公平、制度公平、規(guī)則公平。能否在利益分配格局方面讓更多普通人有獲得感，讓改革成果被全民所共享，讓大家有一個相對公平的機(jī)會，這對穩(wěn)定社會、釋放社會活力、降低社會風(fēng)險是至關(guān)重要的。加快黨和國家機(jī)構(gòu)改革能夠提升防范風(fēng)險能力、加快轉(zhuǎn)型能力，為化解風(fēng)險提供一系列制度保障。