觀點(diǎn)提示

新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案是邁向國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的里程碑，是實(shí)現(xiàn)新時(shí)期國家戰(zhàn)略目標(biāo)的執(zhí)行落實(shí)體系，是國家治理現(xiàn)代化的中國方案，標(biāo)志著國家治理的中國范式構(gòu)建完成。

新時(shí)代、新戰(zhàn)略、新任務(wù)推動(dòng)國家治理體系新變革。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，改革和發(fā)展面臨新任務(wù)，達(dá)成中華民族偉大復(fù)興的宏偉愿景，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，必然需要富于生機(jī)活力的國家治理體系提供堅(jiān)實(shí)支撐和保障。黨的十八屆三中全會(huì)提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的藍(lán)圖，黨的十九屆三中全會(huì)全面部署黨和國家機(jī)構(gòu)改革，十三屆全國人大一次會(huì)議審議通過國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，中央中共最近印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，這一切表明國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)和落實(shí)。新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革是邁向國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的里程碑，標(biāo)志著國家治理的中國范式構(gòu)建完成。相比過去的治理模式和西方的治理范式，中國國家新的治理范式展現(xiàn)出以下創(chuàng)新性特征。

黨全面領(lǐng)導(dǎo)下的融合式治理體系

政治和行政的關(guān)系是治理體系的核心特征。美國學(xué)者古德諾·威爾遜的“政治與行政二分”范式是西方多黨制國家所遵循的模式，認(rèn)為立法機(jī)構(gòu)是政治意志的表達(dá)，政黨通過議會(huì)中的代表行使政治主張和意志的表達(dá)，決定國家的重大事務(wù)，而政府是執(zhí)行體系，承擔(dān)法律、政策的執(zhí)行，公務(wù)人員采取“政治中立”，確保法律執(zhí)行不受政治傾向的影響。改革開放初期，我國的機(jī)構(gòu)改革效仿西方的“政治與行政二分”范式，力圖實(shí)行黨政分開，構(gòu)建政治與行政相互獨(dú)立的治理架構(gòu)。40年的國家治理實(shí)踐證明，強(qiáng)大的政治體系是中國治理體系的獨(dú)特優(yōu)勢，在把握發(fā)展方向、統(tǒng)一思想、政治動(dòng)員方面發(fā)揮著不可替代的作用，黨政分開不適合中國的政治體制和文化，中國共產(chǎn)黨對國家事務(wù)實(shí)施全面領(lǐng)導(dǎo)，黨政無須施行西方式的獨(dú)立與分開。

現(xiàn)在的問題是，一項(xiàng)事務(wù)黨政兩套機(jī)構(gòu)都管，難免職能重疊，既增加了行政成本，又降低了運(yùn)行效率。這次機(jī)構(gòu)改革在政治治理體系和政府治理體系之間的關(guān)系上進(jìn)行了重大調(diào)整。首先，中央黨的決策領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)將辦公室設(shè)在國務(wù)院職能部門。如新組建的中央全面依法治國委員會(huì)的辦公室設(shè)在司法部、中央審計(jì)委員會(huì)的辦公室設(shè)在審計(jì)署、中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組的辦公室設(shè)在教育部。其次，黨的部門與行政部門合并設(shè)立或合署辦公。如新組建的國家監(jiān)察委與中央紀(jì)委合署辦公，做到對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋；原中央直屬機(jī)關(guān)工委與中央國家機(jī)關(guān)工委合并為中央和國家機(jī)關(guān)工作委員會(huì)。再其次，實(shí)施跨黨政軍的重組整合。如新組建的退役軍人事務(wù)部是原人力資源與社會(huì)保障部退役軍人安置職能、民政部的退役軍人優(yōu)撫職能、中央軍委政治部與中央軍委后勤部退役軍人相關(guān)的管理職能整合而成；對原武警部隊(duì)進(jìn)行了劃歸軍隊(duì)現(xiàn)役、轉(zhuǎn)行政編、轉(zhuǎn)事業(yè)編、轉(zhuǎn)企業(yè)四個(gè)方向的大幅度解構(gòu)重組，實(shí)現(xiàn)了黨政軍企跨系統(tǒng)職能整合。這些新機(jī)構(gòu)的職能設(shè)置突破了黨政分開的舊范式，使黨的機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了緊密融合。黨政融合、黨的建設(shè)加強(qiáng)，既有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，又提升了治理體系的運(yùn)作效能，黨全面領(lǐng)導(dǎo)下的融合式治理體系日臻完善。

內(nèi)部監(jiān)督為主導(dǎo)的權(quán)力制衡體系

西方多黨制國家體制的監(jiān)督力量主要來自在野黨的外部監(jiān)督，而我國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制，實(shí)施協(xié)商民主制度，治理體系的監(jiān)督力量主要依靠體系內(nèi)部。所以，治理體系內(nèi)的監(jiān)督體制、機(jī)制設(shè)計(jì)決定著體系的自我糾錯(cuò)能力。黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督的利器，從嚴(yán)治黨、反腐倡廉成效卓著?？墒?，紀(jì)委的監(jiān)督對象是共產(chǎn)黨員，不包括非共產(chǎn)黨員公職人員，政治身份不同，監(jiān)督的力度存在差異。同時(shí)，紀(jì)委執(zhí)紀(jì)的依據(jù)是黨的紀(jì)律，需要與國家法律進(jìn)行轉(zhuǎn)換銜接，機(jī)制不夠順暢。新組建的國家監(jiān)察委由全國人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，與原來的政府、法院、檢察院并列成為最高級別的國家機(jī)構(gòu)，國家治理的頂層結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重構(gòu)，監(jiān)督部門的國家權(quán)威上升為最高級，我國治理體系的內(nèi)部監(jiān)督得到了前所未有的加強(qiáng)。此外，全國人大新設(shè)立了全國人大監(jiān)察和司法委員會(huì)，健全黨和國家監(jiān)督體制，促進(jìn)國家監(jiān)察委工作順利開展，為國家治理體系的清明廉潔提供了體制支撐。

“以人民為中心”的事業(yè)部式職能設(shè)置

公共服務(wù)的供給能力是衡量治理體系現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)型政府是機(jī)構(gòu)變革的目標(biāo)之一。之前，我們進(jìn)行了七次機(jī)構(gòu)改革，為什么沒能達(dá)成目標(biāo)？排除經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)變化推動(dòng)機(jī)構(gòu)調(diào)整的原因，更為主要的是機(jī)構(gòu)設(shè)置模式沿用的是機(jī)械式官僚結(jié)構(gòu)，注重專業(yè)分工和職能分組，其最大優(yōu)勢在于便于控制，弱勢在于協(xié)調(diào)困難。加拿大管理學(xué)家明茨伯格認(rèn)為，機(jī)械式官僚組織是偏于執(zhí)行的組織，而不是解決問題的組織。隨著社會(huì)的發(fā)展，跨領(lǐng)域、跨專業(yè)的交叉以及邊緣經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)越來越多，機(jī)械式官僚制所帶來的職能重疊、“九龍治水”等問題愈發(fā)嚴(yán)重。此次機(jī)構(gòu)改革摒棄了機(jī)械式官僚組織架構(gòu)，代之以事業(yè)部式的組織架構(gòu)。事業(yè)部制架構(gòu)是以服務(wù)和產(chǎn)品為主導(dǎo)進(jìn)行分工設(shè)計(jì)的，優(yōu)勢在于協(xié)調(diào)便利、問題導(dǎo)向。

公共部門是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的機(jī)構(gòu)，事業(yè)部制模式同樣適用。新組建的自然資源部將原來分屬國土資源部、國家發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等7個(gè)機(jī)構(gòu)的自然資源規(guī)劃與管理職能整合成為一家。生態(tài)環(huán)境部將原環(huán)境保護(hù)部職責(zé)、國家發(fā)改委應(yīng)對氣候變化和減排職責(zé)、國土資源部監(jiān)督防止地下水污染職責(zé)、水利部編制水功能區(qū)劃與排污口設(shè)置管理和流域水環(huán)境保護(hù)職責(zé)、農(nóng)業(yè)部監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)源污染治理職責(zé)、國家海洋局海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)、國務(wù)院南水北調(diào)工程辦南水北調(diào)工程項(xiàng)目區(qū)環(huán)境保護(hù)職責(zé)等吸納整合，問題導(dǎo)向思路清晰，終結(jié)“九龍治水”式治理。新成立的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、文化和旅游部、國家衛(wèi)生健康委員會(huì)、退役軍人事務(wù)部、應(yīng)急管理部都體現(xiàn)了事業(yè)部式機(jī)構(gòu)的組織體系理念。以公共服務(wù)與產(chǎn)品為中心，以解決問題為導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)變革模式，將很大程度提升治理能力，改善公共服務(wù)供給。

同時(shí)，此次黨和國家機(jī)構(gòu)改革充分體現(xiàn)了“以人民為中心”的治理理念。機(jī)構(gòu)的組建與職能設(shè)置回應(yīng)了人民的關(guān)注與關(guān)心。自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的組建回應(yīng)了人民美麗中國的期待；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的組建專注解決農(nóng)民所關(guān)切的事項(xiàng)；應(yīng)急管理部的組建回應(yīng)了人民平安中國的需求；國家衛(wèi)生健康委員會(huì)和國家醫(yī)療保障局的設(shè)立回應(yīng)的是人民健康中國的渴望。“以人民為中心”的治理理念是中國范式的核心特征。

綜合統(tǒng)籌監(jiān)管路徑下的經(jīng)濟(jì)分權(quán)與監(jiān)管平衡發(fā)展

政府和市場的關(guān)系調(diào)整一直是我國機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變的主要內(nèi)容。破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機(jī)制弊端是本次機(jī)構(gòu)改革的核心目標(biāo)。發(fā)揮市場在資源配置中的作用就需要還權(quán)于市場、放權(quán)于基層。之前所推行的行政審批制度改革、權(quán)力清單模式，著眼的是分權(quán)和放權(quán)，但必要的政府監(jiān)督管理是維護(hù)營造誠實(shí)守信、公平競爭環(huán)境必然要求。新一輪機(jī)構(gòu)改革，組建了國家市場監(jiān)督管理總局，將國家工商總局的職責(zé)、國家質(zhì)檢總局的職責(zé)、國家食藥監(jiān)總局的職責(zé)、國家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)、商務(wù)部的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務(wù)院反壟斷委辦公室等職責(zé)整合，形成綜合監(jiān)管新格局。同時(shí)，深化行政執(zhí)法體制改革，組建市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化市場、交通運(yùn)輸和農(nóng)業(yè)的綜合執(zhí)法隊(duì)伍，既改進(jìn)了市場監(jiān)督的效率，又消除了多頭執(zhí)法給市場主體帶來的額外負(fù)擔(dān)。金融領(lǐng)域的“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)新如火如荼，市場的創(chuàng)新需要監(jiān)管的變革，中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的組建力求解決監(jiān)管職責(zé)不清晰、交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問題，維護(hù)金融穩(wěn)定，保障國家金融安全。綜合統(tǒng)籌的監(jiān)管路徑日益清晰。

總之，新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革是實(shí)現(xiàn)新時(shí)期國家戰(zhàn)略目標(biāo)的執(zhí)行落實(shí)體系，是國家治理現(xiàn)代化的中國方案。

（作者：中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院教授）