馬尼拉一般指馬尼拉大都會(huì)區(qū)，位于菲律賓北部最大島嶼呂宋島的西南岸，毗鄰馬尼拉灣，由17個(gè)城市和馬尼拉、奎松、卡洛奧坎、帕薩伊等4市直轄市組成馬尼拉大都會(huì)地區(qū)，也稱為馬尼拉國(guó)家首都區(qū)。目前，馬尼拉市約有2000萬(wàn)人生活在都市區(qū)域內(nèi)，37%居住在貧民區(qū)，平均每小時(shí)有60人遷入馬尼拉。歷史上，古印度、中國(guó)、中亞、西班牙、美國(guó)、日本等對(duì)菲律賓特別是馬尼拉均產(chǎn)生了深刻的影響，東西方文明融合匯聚成了馬尼拉城市的文化底色，但數(shù)百年的殖民地歷史也使得馬尼拉城市治理雖然取得了一定實(shí)效，卻又陷入到碎片化、持續(xù)性差、區(qū)域差別大、群體意識(shí)強(qiáng)的桎梏之中。

馬尼拉城市交通概況

馬尼拉作為一座熱帶花園城市和國(guó)際商貿(mào)城市，是世界上人口密度最高的地區(qū)之一。馬尼拉的發(fā)展，源于西班牙人1571年的登陸入侵把這里作為殖民當(dāng)局的首府，直至1898年美國(guó)人取代西班牙開始對(duì)菲律賓的統(tǒng)治，現(xiàn)代金融業(yè)、飯店業(yè)和公司業(yè)等在巴世河商業(yè)區(qū)繁榮起來(lái)，拔地而起的高樓大廈勾勒出了馬尼拉現(xiàn)代城市的天際線。20世紀(jì)40年代初，日本取代美國(guó)開始了殖民統(tǒng)治，第二次世界大戰(zhàn)中馬尼拉遭到了嚴(yán)重破壞，隨著日本的戰(zhàn)敗，菲律賓于1946年正式獨(dú)立，正式確立了馬尼拉作為一個(gè)獨(dú)立國(guó)家首都的地位，但不均衡的發(fā)展使得馬尼拉城市交通建設(shè)和治理長(zhǎng)期停滯不前。1975年，為鞏固馬尼拉城市地位而頒布的總統(tǒng)法令，將馬尼拉市同周邊的13個(gè)市鎮(zhèn)和 3個(gè)城市整合為馬尼拉大都會(huì)，迎來(lái)了馬尼拉大都會(huì)時(shí)代。但這依然未能形成強(qiáng)有力的統(tǒng)一規(guī)劃管理，城市交通治理陷入規(guī)劃滯后、主體過(guò)多、政令不通、設(shè)施陳舊、供需失衡、秩序混亂的困境中。

馬尼拉特殊的行政體制導(dǎo)致其很難通過(guò)統(tǒng)一而有效的規(guī)劃來(lái)解決問(wèn)題。都市區(qū)內(nèi)各行政單元各自為政，都市發(fā)展署（即馬尼拉都市區(qū)市政府）的理事會(huì)體制（理事會(huì)由各市鎮(zhèn)組成）缺乏強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)和法律手段來(lái)實(shí)施統(tǒng)一高效的馬尼拉的規(guī)劃管理。土地私有制（特別是大家族所有）使得幾乎所有的大型開發(fā)項(xiàng)目都不可能遵循一個(gè)總的規(guī)劃導(dǎo)向來(lái)進(jìn)行。從近幾十年來(lái)的所有大型開發(fā)項(xiàng)目來(lái)看，因?yàn)闆]有統(tǒng)一的嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目達(dá)到國(guó)際水平的指數(shù)相當(dāng)?shù)?。由于都市區(qū)統(tǒng)籌稅收能力低下，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一規(guī)劃與實(shí)施也面臨極大的困難，據(jù)社交類導(dǎo)航軟件WAZE的調(diào)查顯示，馬尼拉在10分為滿分的評(píng)選中，因司機(jī)滿意指數(shù)僅為0.4被評(píng)為“地球上城市交通最糟糕的地方”。同時(shí)，僅次于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增速使得菲律賓私家車保有量迅速攀升，年銷售量高達(dá)30多萬(wàn)輛，吉普尼、公交車、客車、三輪車、摩托車、自行車、行人等混行，加之馬尼拉作為國(guó)際國(guó)內(nèi)綜合樞紐進(jìn)一步加大了城市交通壓力，僅有的3條城市公共軌道交通線路面對(duì)上千萬(wàn)人口，實(shí)在顯得捉襟見肘。

馬尼拉交通治理實(shí)踐及面臨的主要問(wèn)題

2014年，阿基諾總統(tǒng)時(shí)期菲律賓政府出臺(tái)了名為“夢(mèng)計(jì)劃”的馬尼拉改造交通計(jì)劃陷入難產(chǎn)的尷尬境地。面對(duì)馬尼拉因交通擁堵每年產(chǎn)生100多億美元的經(jīng)濟(jì)損失，新任總統(tǒng)杜特爾特宣稱，力爭(zhēng)2～3年內(nèi)解決馬尼拉的交通擁堵問(wèn)題，在今后5年內(nèi)將安排8萬(wàn)億比索（與人民幣的匯率約1:6.9）用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以緩解交通壓力，刺激和帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2016年，菲律賓汽車銷量比2015年增長(zhǎng)了24.6%，達(dá)到了359572輛的歷史高位。經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)、成功的促銷、低廉的油價(jià)、脆弱的公交系統(tǒng)以及糟糕的交通環(huán)境共同促使這一數(shù)字還將逐月攀升，將進(jìn)一步加劇港口、機(jī)場(chǎng)、伊沙大道為代表的主干道等綜合交通樞紐的壓力，實(shí)際流量遠(yuǎn)超設(shè)計(jì)流量。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度也是交通擁堵的重要原因，對(duì)此菲政府也有比較清醒的認(rèn)識(shí)。連續(xù)多位總統(tǒng)均將基建作為國(guó)家發(fā)展重心。從2012年起，菲基建預(yù)算逐年增長(zhǎng)，于2016年達(dá)到全年GDP的5%。雖然馬尼拉是亞洲經(jīng)濟(jì)增速最快的經(jīng)濟(jì)體之一，但其交通基礎(chǔ)設(shè)施及運(yùn)輸工具長(zhǎng)期處于超負(fù)荷運(yùn)行的狀態(tài)，馬尼拉未來(lái)的城市交通系統(tǒng)被期望能夠使其日益擴(kuò)大的客容量與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展相適應(yīng)，馬尼拉需要良好的城市交通系統(tǒng)以維持經(jīng)濟(jì)增速和社會(huì)繁榮。

（一）公共交通保障不力。馬尼拉官方強(qiáng)調(diào)和倡導(dǎo)私家車的使用，城市道路大多被用于服務(wù)10%買得起私家車的群體，加之交通環(huán)境的不盡如人意，導(dǎo)致私家車需求量迅猛增長(zhǎng)，但城市道路增速落后于汽車保有量的增長(zhǎng)，馬尼拉每年不低于15萬(wàn)輛的汽車銷量短期內(nèi)將其變成了一座大停車場(chǎng)。同時(shí)，大多數(shù)菲律賓人年收入水平不足1萬(wàn)元人民幣，普通市民出行一般會(huì)選擇價(jià)格低廉的捷運(yùn)和輕軌交通，但維護(hù)保養(yǎng)不力導(dǎo)致故障頻發(fā)，嚴(yán)重影響其運(yùn)行效力。隸屬于1000多家公司的公交車線路重疊、隨停隨上、缺乏有效監(jiān)管導(dǎo)致其難以暢通運(yùn)行，擁擠狹小的吉普尼、安全性差的三輪車、摩托車以及自行車、行人等與機(jī)動(dòng)車混行搶道現(xiàn)象嚴(yán)重，進(jìn)一步降低了公共交通的承載力且惡化了交通環(huán)境。

（二）出行供需矛盾突出。馬尼拉公共交通分擔(dān)率高達(dá)69%，但較小比重的私家車流動(dòng)卻占用了78%的道路空間，運(yùn)輸效率極其低下。由于缺乏科學(xué)的土地利用規(guī)劃，馬尼拉道路系統(tǒng)主要被設(shè)計(jì)并且優(yōu)先化于汽車，過(guò)多停車位使城市區(qū)域不太適合步行且浪費(fèi)可用于開發(fā)最適合該區(qū)域發(fā)展類型的地域空間，停車位的建設(shè)間接鼓勵(lì)司機(jī)使用汽車出行，進(jìn)一步加劇了交通擁堵。馬尼拉照搬其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，對(duì)駛?cè)腭R尼拉中心的機(jī)動(dòng)車輛收取交通擁堵費(fèi)，費(fèi)用的高低取決于在城市中心道路交通擁堵狀況。馬尼拉擬采取物理隔離和強(qiáng)化行人、自行車設(shè)施建設(shè)，按照1/3于樹木和綠化帶，1/3于人行道和自行車道，1/3于機(jī)動(dòng)車道的比例設(shè)計(jì)道路。但單方面考慮交通道路設(shè)計(jì)、某一出行主體等，側(cè)重于供給或需求進(jìn)行交通治理，難免會(huì)形成更大的供需矛盾隱患。

（三）高密度、緊湊型發(fā)展受限過(guò)多。馬尼拉城市管理者學(xué)習(xí)先進(jìn)城市經(jīng)驗(yàn)，試圖使臨近主干道的住宅小區(qū)和軍營(yíng)開放他們的限區(qū)允許公眾通行，以緩解交通擁堵程度，增強(qiáng)房地產(chǎn)開發(fā)與高質(zhì)量公共交通的連接，通過(guò)高密度開發(fā)和緊湊型布局提高土地使用效率。然而，這些舉措在馬尼拉受到了較大限制和挑戰(zhàn)，一方面馬尼拉因?yàn)闅v史的原因存在較大區(qū)域的私人領(lǐng)地，甚至出現(xiàn)了城市道路屬于私人所有的現(xiàn)象；二是機(jī)場(chǎng)、港口、交通主干道等附近已經(jīng)形成了較為密集的商業(yè)區(qū)，且存在大量非官方認(rèn)可的貧民區(qū)，推行新的城市治理理念面臨多重挑戰(zhàn)；三是公共空間的狹小匱乏也造成了馬尼拉難以發(fā)揮社區(qū)治理的效應(yīng)，現(xiàn)實(shí)條件限制了現(xiàn)代城市治理的有效實(shí)施。

馬尼拉交通治理對(duì)我國(guó)中心城市建設(shè)的啟示

（一）加快城市交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完善公共交通保障體系建設(shè)。對(duì)于我國(guó)中心城市而言，基礎(chǔ)設(shè)施的投資應(yīng)首先用于改善公共運(yùn)輸服務(wù)，包括公共汽車和鐵路等，其次用于改善道路和橋梁，最后再用于改善行人的基礎(chǔ)設(shè)施。從需求看，公眾支付基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意愿或能力應(yīng)與日益增長(zhǎng)的交通運(yùn)輸需求相一致， 在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的未來(lái)幾年當(dāng)中，適宜步行的發(fā)展也仍將是一個(gè)重要的、不容忽視的因素。從供給看，交通導(dǎo)向式的發(fā)展必須位于或接近于現(xiàn)有的交通干道或干線運(yùn)輸路線、公交網(wǎng)絡(luò)支線和其他任何形式的主要運(yùn)輸方式的計(jì)劃路段，充足的機(jī)動(dòng)車可達(dá)性也是重要的?？傊?，政府應(yīng)該拓寬人行道、發(fā)展自行車道、創(chuàng)建隔離帶，并且通過(guò)發(fā)展快速公交運(yùn)送、全面實(shí)施“輕軌”、施加更重的汽車稅以及征收交通擁堵費(fèi)等措施來(lái)完善公共交通保障體系建設(shè)。

（二）完善智慧城市支撐體系建設(shè)，推動(dòng)高密度、緊湊型發(fā)展。完善智慧城市支撐體系建設(shè)通常被視為房地產(chǎn)投資和發(fā)展的驅(qū)動(dòng)，我國(guó)中心城市交通體系需要一個(gè)新的視角并且接受不同類型的交通系統(tǒng)，以適應(yīng)越來(lái)越密集化的城市發(fā)展。我國(guó)中心城市應(yīng)在智慧城市體系的支撐下推進(jìn)緊湊型發(fā)展，引導(dǎo)人們重視公共空間，鼓勵(lì)高密度住宅結(jié)構(gòu)和混合利用的開發(fā)，提倡行人、自行車與公共交通的友好設(shè)計(jì)，并通過(guò)在社區(qū)周圍增加各種各樣的綠色邊界來(lái)緩解視覺密度等。

（三）積極推進(jìn)城市治理“多規(guī)合一”，優(yōu)化城市交通秩序與環(huán)境。城市交通的“多規(guī)合一”即是指實(shí)現(xiàn)交通系統(tǒng)內(nèi)部的基礎(chǔ)設(shè)施、管理體制、運(yùn)行機(jī)制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一以及體系外部的資源和環(huán)境的和諧。一方面，道路交通的高效運(yùn)行離不開高度協(xié)調(diào)的管理秩序。政府、市場(chǎng)、第三部門和社會(huì)公眾應(yīng)齊心協(xié)力，統(tǒng)籌合作，基于不斷健全和日益完善的公共設(shè)施、調(diào)度設(shè)施、停車設(shè)施等，依靠先進(jìn)的技術(shù)手段和管理方法，憑借完備合理的法律法規(guī)和行政規(guī)章制度，共同參與進(jìn)交通秩序的建設(shè)與維護(hù)，從而充分調(diào)動(dòng)各方資源，發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)。另一方面，我國(guó)中心城市交通體系的建設(shè)應(yīng)以公共交通為主，多種交通方式協(xié)調(diào)發(fā)展，并格外關(guān)注其交通內(nèi)部與外部資源和環(huán)境的互動(dòng)與平衡。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，人們出行的通勤時(shí)間不斷加長(zhǎng)，交通方式的選擇也逐步多樣化，因此，實(shí)現(xiàn)交通環(huán)境的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和互動(dòng)銜接日顯重要。總之，城市交通秩序與環(huán)境的優(yōu)化勢(shì)必與“多規(guī)合一”治理模式的推進(jìn)密切相關(guān)。

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