“京畿者,天下之根本”——中國古代“首都圈”的設(shè)置與管理(2)

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“京畿者,天下之根本”——中國古代“首都圈”的設(shè)置與管理(2)

從直隸地區(qū)到直隸省

元代的首都圈為大都路,轄十州二十二縣。又將河北、山東、山西、漠南等廣大地域直屬于中書省,稱為腹里,同時設(shè)行中書省管理各地。如此一來,產(chǎn)生了一大片既不屬于行省,又不屬于首都圈,但是由中央直接管理的區(qū)域。

明洪武十三年罷中書省,以所領(lǐng)郡縣直隸六部,全國共有一個直隸地區(qū)及十二個地方高層政區(qū)。永樂元年(1403年)罷北平布政使司,所領(lǐng)府州直隸北京。由此,明代的首都圈有廣義和狹義兩個:廣義的為直隸(北直隸),狹義的為京師順天府。

清代在明代的基礎(chǔ)上,通過職官層面的調(diào)整,逐步將直隸地區(qū)變?yōu)橹彪`省??滴醭醪弥彪`總督,由直隸巡撫管轄直隸全境及順天府在外各州縣。雍正二年十月,因直隸巡撫李維鈞“辦事勤慎,且能訓(xùn)練士卒,整飭營伍”,授為直隸總督,并令提督、總兵官聽其節(jié)制。雍正下諭此為特例。此后,一直未設(shè)直隸巡撫。乾隆二十八年,照四川總督之例,直隸總督兼管巡撫事務(wù),至清末未變,是為清代八大總督之一。

直隸地區(qū)實行省制后,“直隸”這個省名容易引起誤解。乾隆十三年九月,禮部尚書王安國在奏折中說:

明時南北兩京皆不設(shè)布按等官,事由道府直達(dá)內(nèi)部,故曰“直隸”,猶直隸州之不隸于府而直隸布政使司也。本朝初沿明制,裁南直隸,增安徽、江蘇兩布政使司。厥后直隸亦設(shè)布按官,事申總督題奏,不直達(dá)內(nèi)部矣,而“直省”之名仍舊。此見之尋常文字原無妨礙,惟典禮之書期垂不朽,似應(yīng)核其名實。

建議皇帝給直隸省取個新的名字,達(dá)到名實相符的效果。此事雖未實行,但奏折所言反映了當(dāng)時朝廷官員對“直隸省”的認(rèn)識。

直隸總督行政空間的縮小與直隸省的消亡

明末隨著順天府和直隸地區(qū)施行總督巡撫制度,順天府尹的行政空間僅僅局限于京城之內(nèi)。進(jìn)入清代,順天府尹與直隸總督(或巡撫)的行政空間關(guān)系時有調(diào)整。

對府州縣等地方官員來說,錢谷刑名是他們的主要職權(quán)。對總督巡撫等地方大員來說,他們的主要職權(quán)除了錢谷刑名之外,就是對地方官的考核權(quán)和委署權(quán)。

在順、康、雍三朝,順天府府尹只有對順天府治中、通判、經(jīng)歷和大興、宛平兩京縣官員進(jìn)行京察的權(quán)力。直隸總督雖然也有對這些官員的考核權(quán),但僅僅是形式上的會稿。順天府其他各州縣官員的考核以及與直隸各屬之間的官員相互升調(diào),大多由直隸總督會同府尹題奏,也就是說此項權(quán)力主要在總督手中。直隸總督實際上主管著順天府屬各州縣官員的升遷,使得順天府尹位高而權(quán)輕。

嘉慶十八年九月的天理教起義,部分起義者攻入紫禁城,對朝廷震動很大。嘉慶為此采取的措施,改變了順天府尹與直隸總督的行政空間格局。嘉慶于同年十一月批準(zhǔn)了新制定的《順天府屬州縣官考察升調(diào)例》:

查順天府所屬二十四州縣,定例均系直隸總督專主,府尹會銜。嗣后大興、宛平二縣缺出,請歸府尹于所屬之員詳加遴選,出具考語,奏請升調(diào)。其外二十二州縣揀選題調(diào),均令府尹主稿,總督會銜。如順天府所屬官員無可保題,再咨行總督于通省揀選,令總督主稿、府尹會銜。順天府屬佐雜各缺,亦歸府尹專主辦理。

經(jīng)過此次改革后,順天府全境二十四州縣的正印官和佐雜各官的考核調(diào)補(bǔ)均由府尹主稿、總督會稿,也就是說順天府尹對下屬的人事權(quán),由大興、宛平兩京縣擴(kuò)展到整個順天府轄區(qū)。順天府尹由此成為一個完全意義上的順天府行政長官。順天府成為了一個相對封閉、獨(dú)立的區(qū)域,只有當(dāng)本區(qū)域內(nèi)挑不出合適官員時,順天府尹才會咨行總督從其他地區(qū)挑選官員進(jìn)行調(diào)補(bǔ)。此后,順天府尹對屬官的考核權(quán)擴(kuò)大至相關(guān)道員和四路同知。

經(jīng)過上述改革后,直隸總督名義上仍為直隸全省的行政長官,實際的管轄范圍有所縮小。進(jìn)入民國后,北京政府于1913年1月頒布《劃一現(xiàn)行順天府屬地方行政官廳組織令》,保留順天府,以順天府尹為長官,順天府與直隸省的關(guān)系一如清代。次年5月,將距離北京較遠(yuǎn)的寧河、文安、新鎮(zhèn)、大城四縣劃歸直隸省,同時將原先受直隸行政長官節(jié)制的司法、財政等權(quán)力全部劃歸順天府尹。10月,北京政府公布《京兆尹官制》,將順天府改為京兆地方,下轄二十縣,京兆地方成為一個完全獨(dú)立的首都圈行政單位。

直隸地區(qū)的行政長官,在北京政府時期先后稱直隸都督、民政長、巡按使、省長等。1914年,承德等十七縣往屬熱河、察哈爾兩特別區(qū)域,轄境縮小。1928年6月,南京國民政府將直隸省改名為河北省,同時廢除京兆地方,所屬各縣并入河北省。

(作者為復(fù)旦大學(xué)歷史地理研究中心教授) 

責(zé)任編輯:郭浩校對:劉佳星最后修改:
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