我們今天所說(shuō)的“首都圈”,古代相關(guān)的稱(chēng)呼很多,有王畿、帝畿、畿內(nèi)、畿甸、京畿等等。古人對(duì)首都和首都圈非常重視:“王畿者,四方之本也。京邑者,又王畿之本也”;“京師者,天下之本,而畿甸者又京師之輔也”;“畿甸者,天下根本之地”;“京畿者,天下之根本”。由于首都及“首都圈”的特殊性和重要性,各個(gè)王朝除了在軍事、經(jīng)濟(jì)上重視外,在行政區(qū)劃設(shè)置和管理體制上也采取了一些特殊措施。
古代首都圈的政區(qū)設(shè)置有四大特點(diǎn)
古代首都圈的政區(qū)設(shè)置大體上說(shuō)有四個(gè)特點(diǎn)。
一是實(shí)行行政區(qū)劃層面的特殊制度。
包括兩個(gè)方面,即首都圈的行政區(qū)劃通名與其他地方不同,職官制度也不一樣。古人認(rèn)為:“王畿千里之地,天子所自治。”多個(gè)朝代在政區(qū)通名層面對(duì)首都圈進(jìn)行特別命名。
秦朝在全國(guó)施行郡縣制,兩漢為郡國(guó)制。秦朝將首都咸陽(yáng)附近的地區(qū)稱(chēng)之為內(nèi)史,西漢改置為京兆尹、左馮翊、右扶風(fēng),官制也不一樣。唐代全國(guó)實(shí)行的是州縣制或郡縣制。唐玄宗登基后,改雍州為京兆府,洛州為河南府。
據(jù)《唐六典》記載,京兆、河南、太原三府置有府牧(從二品)、尹(從三品)、少尹(從四品下),品級(jí)分別與在外的大都督府都督、長(zhǎng)史、司馬相同,在外各州設(shè)刺史(按州的等級(jí),分別為從三品、正四品上、正四品下)、別駕、長(zhǎng)史、司馬等官缺。京畿各府的官員品級(jí)明顯要比各州高。唐玄宗將首都圈政區(qū)命名為府,這一制度為以后多個(gè)朝代所繼承。
二是首都圈的政區(qū)通名與其他地區(qū)相同,但是實(shí)行特殊的職官制度。
有的朝代,將全國(guó)的高層政區(qū)或統(tǒng)縣政區(qū)統(tǒng)一為同一個(gè)通名,首都圈的政區(qū)表面上沒(méi)有什么特殊,但是它的職官制度有些特別。
東漢時(shí),以河南郡為都城,行政長(zhǎng)官為河南尹,其他各郡的長(zhǎng)官為太守。京都西、北、東三面的弘農(nóng)、河?xùn)|、河內(nèi)三郡,也是置尹。這是尊崇京都和京都附近各郡的舉措。東漢后期,逐漸形成州郡縣三級(jí)制,此后曹魏和西晉均以司州為首都圈,司州與其他各州一樣實(shí)行州制。但是,西晉司州的行政長(zhǎng)官為司隸校尉,其他各州為刺史。
從宋朝開(kāi)始,以府相稱(chēng)的政區(qū)逐漸增多,京府與其他府的差異,只能通過(guò)職官制度進(jìn)行區(qū)別。北宋以開(kāi)封府為首都,設(shè)有府牧一人,從三品;尹一人,從三品;少尹二人,從四品下。但這些都是榮譽(yù)性職位,并不常置。實(shí)際上的開(kāi)封府行政長(zhǎng)官為權(quán)知開(kāi)封府事。普通的府僅置知府、通判等官缺。
明代首都順天府設(shè)府尹(正三品)、府丞(正四品)、治中(正五品)、通判(正六品)、推官(從六品)等,普通府設(shè)知府(正四品)、同知(正五品)、通判(正六品)、推官(正七品)。清代仍以北京為首都,順天府、普通府的官缺設(shè)置基本同明代,僅僅裁掉了推官。清代又特別重視京師的管理,從乾隆年間開(kāi)始,欽派部院大臣兼管府尹事務(wù),稱(chēng)為“兼尹”,也就是順天府實(shí)際上有兩員行政長(zhǎng)官。
三是轄縣數(shù)量比其他統(tǒng)縣政區(qū)要多,而且政區(qū)的等第較高。
歷代首都圈所在的高層政區(qū)或統(tǒng)縣政區(qū),所轄縣的數(shù)量,往往比其他政區(qū)要多。如此安排的原因,可能是為了首都圈有一個(gè)比較大的腹地,便于軍事布防,同時(shí)也有“以重觀瞻”之意。
如《漢書(shū)·地理志》載三輔共轄五十七縣,《隋書(shū)·地理志》京兆郡轄二十二縣,《舊唐書(shū)·地理志》載京兆府領(lǐng)縣二十,《宋史·地理志》載開(kāi)封府轄十六縣,轄縣數(shù)都比同時(shí)期的統(tǒng)縣政區(qū)要多。
朝廷通過(guò)對(duì)政區(qū)等第的劃分,可以決定該政區(qū)長(zhǎng)官的級(jí)別、行政機(jī)構(gòu)的規(guī)模(僚屬與其他人員的數(shù)量)、行政經(jīng)費(fèi)的多少,以及地方官升黜的依據(jù)。唐宋時(shí)期對(duì)全國(guó)政區(qū)的等第劃分是以經(jīng)濟(jì)因素,主要是以戶口數(shù)來(lái)劃分的。但是首都圈各級(jí)政區(qū)等第的劃分標(biāo)準(zhǔn)是政治地位。如唐代以戶口標(biāo)準(zhǔn)將各縣劃分為上中下三等,同時(shí)又實(shí)行赤、畿、望、緊的制度,首都及陪都所在的各縣為赤縣,也稱(chēng)京縣,首都及陪都各府所轄的其他各縣為畿縣,不再考慮其戶口的多寡。
四是行政區(qū)劃相對(duì)穩(wěn)定,當(dāng)社會(huì)出現(xiàn)變動(dòng)時(shí),政府通過(guò)管理制度的調(diào)節(jié)加強(qiáng)對(duì)京畿地區(qū)的控制。
唐安史之亂后,至德元年(756年)置京畿節(jié)度使,領(lǐng)京兆府和同、岐、金、商等州。這個(gè)變動(dòng),使京畿的區(qū)域由京兆一府?dāng)U展至一府四州,擴(kuò)大了京畿的腹地,管理體制也由府統(tǒng)領(lǐng)制演變?yōu)榈澜y(tǒng)領(lǐng)制。又如北宋,景德三年(1006年)置開(kāi)封府界提點(diǎn)司,地位相當(dāng)于在外的路,管轄開(kāi)封府各縣事務(wù),成為一個(gè)特別路區(qū)。此后,或有開(kāi)封府界建制,或設(shè)京畿路。
在這種情況下,開(kāi)封府知府的主要職能調(diào)整為以管理京師為主?;实v五年(1053年)設(shè)置的京畿路,區(qū)域包括京府開(kāi)封府,同時(shí)將京東的曹州及京西的陳、許、鄭、滑等五州作為京師的輔郡,使得首都圈的范圍擴(kuò)大,共轄四十二縣。唐宋這兩次變化,一方面擴(kuò)大了首都圈的范圍,同時(shí)使得原先的京府行政長(zhǎng)官的管轄區(qū)域縮小或職能縮減。類(lèi)似的還有明代的總督巡撫制度,也是打破了順天府與直隸固有的政區(qū),形成了京畿地區(qū)的多個(gè)巡撫轄區(qū)。
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