民族自治地方的建立和發(fā)展

實(shí)行民族區(qū)域自治的一個(gè)根本問題，就是要在少數(shù)民族聚居區(qū)建立民族自治地方。新中國成立以來，在建立內(nèi)蒙古自治區(qū)和規(guī)范民族自治地方創(chuàng)建的基礎(chǔ)上，通過憲法確立并依法實(shí)施民族區(qū)域自治，各級各類民族自治地方在全國逐步建立起來。

從行政建制上看，民族自治地方起初一律稱為“自治區(qū)”，自1954年憲法頒布以來，根據(jù)少數(shù)民族聚居地方的民族關(guān)系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等條件，參酌歷史情況，將民族自治地方確定為自治區(qū)、自治州、自治縣（旗）三級。民族自治地方的三級建制，有利于適宜實(shí)行民族區(qū)域自治的少數(shù)民族聚居區(qū)建立相應(yīng)的民族自治地方，一個(gè)少數(shù)民族可以建立規(guī)模不等、層級不同的民族自治地方，也有利于一些少數(shù)民族聚居區(qū)在一般行政區(qū)或其他民族自治地方之中建立較低層級的民族自治地方。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至1998年年底，我國民族自治地方共有155個(gè)，其中自治區(qū)為5個(gè)、自治州為30個(gè)、自治縣（旗）為120個(gè)。此外，還有1256個(gè)民族鄉(xiāng)。民族鄉(xiāng)因人口規(guī)模和區(qū)域面積較少，不宜實(shí)行民族區(qū)域自治，不屬于民族自治地方，但它比一般的鄉(xiāng)有更多的權(quán)利，這是民族區(qū)域自治的重要補(bǔ)充。由此，實(shí)行民族區(qū)域自治的少數(shù)民族人口占少數(shù)民族人口總數(shù)的75%，民族自治地方行政區(qū)域的面積占全國總面積的64%。

從歷史基礎(chǔ)上看，民族自治地方建立自治機(jī)關(guān)的歷史發(fā)展各有其特點(diǎn)。就內(nèi)蒙古、新疆、廣西、寧夏和西藏等五個(gè)自治區(qū)來說，建立自治區(qū)的政權(quán)基礎(chǔ)、社會(huì)基礎(chǔ)和民族關(guān)系是不同的。民族自治地方的建立可以分為如下情況：

一是從舊中國跨越到新中國。例如內(nèi)蒙古自治區(qū)，由1947年成立的內(nèi)蒙古自治政府到新中國成立后對其進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整而最終確立。

二是由省制改為自治區(qū)制。例如新疆和平解放時(shí)繼續(xù)實(shí)行省制，成立了民族民主聯(lián)合政府，隨后在民族區(qū)域自治政策的推動(dòng)下，新疆省內(nèi)的哈薩克族、回族、柯爾克孜族、蒙古族、錫伯族、塔吉克族等分別建立了民族自治地方。在此基礎(chǔ)上，1955年9月，新疆省第一屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議召開，撤銷了新疆省制，成立了新疆維吾爾自治區(qū)。它以維吾爾族為自治主體民族，原行政區(qū)域不變。再如廣西壯族自治區(qū)，其成立前本有廣西省桂西壯族自治州，但與壯族為我國人口最多的少數(shù)民族的地位不相適應(yīng)。為此，在各方面充分醞釀協(xié)商的基礎(chǔ)上，將廣西省撤銷，于1958年3月召開廣西壯族自治區(qū)第一屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，宣告成立廣西壯族自治區(qū)，并以原廣西省的行政區(qū)域?yàn)樽灾螀^(qū)域。

三是在原有民族自治地方的基礎(chǔ)上，經(jīng)行政區(qū)劃調(diào)整、合并，成立自治區(qū)。如寧夏回族自治區(qū)，在其成立前，回族作為在全國分布比較廣的少數(shù)民族，卻沒有成立自治區(qū)，這與回族在全國的地位實(shí)不相稱。當(dāng)時(shí)，回族在甘肅省北部有較為集中的居住區(qū)。寧夏回族自治區(qū)在原甘肅省銀川專區(qū)、吳忠回族自治州、固原回族自治州和涇源回族自治縣、隆德縣的基礎(chǔ)上，于1958年10月召開寧夏回族自治區(qū)第一屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議宣告成立。

四是地方政權(quán)由并立到統(tǒng)一，成立自治區(qū)。如西藏自治區(qū)。西藏地區(qū)在和平解放后，原西藏地方政府、班禪堪布會(huì)議廳委員會(huì)和昌都地區(qū)人民解放委員會(huì)三權(quán)并立，經(jīng)民主改革，撤銷了原西藏地方政府，解散了昌都地區(qū)人民解放委員會(huì)，并由西藏自治區(qū)籌備委員會(huì)行使西藏地方政府職權(quán)。之后，班禪堪布會(huì)議廳委員會(huì)完成其歷史任務(wù)而結(jié)束。1965年9月，西藏自治區(qū)第一屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議召開，經(jīng)過八年籌備的西藏自治區(qū)正式成立。 

民族區(qū)域自治的法制建設(shè)，保障并推動(dòng)民族自治地方各方面的建設(shè)和發(fā)展?！豆餐V領(lǐng)》在“民族政策”中規(guī)定：“人民政府應(yīng)幫助各少數(shù)民族的人民大眾發(fā)展其政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育的建設(shè)事業(yè)。”新中國在《共同綱領(lǐng)》時(shí)期逐步建立或籌備建立起民族自治地方。1952年《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》規(guī)定了民族自治地方的建立及其自治機(jī)關(guān)、自治權(quán)利、民族關(guān)系和上級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)原則，統(tǒng)一規(guī)范化地推動(dòng)了民族自治地方的建立。1954年憲法，奠定和發(fā)展了民族區(qū)域自治的法制基礎(chǔ)，確立了民族自治地方的行政區(qū)劃和建制，完備了實(shí)行人民代表大會(huì)制度基礎(chǔ)上的自治機(jī)關(guān)建設(shè)，其中規(guī)定“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例，報(bào)請全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)”，正式賦予民族自治地方制定自治條例和單行條例的地方立法權(quán)。改革開放以來，1982年憲法和1984年《民族區(qū)域自治法》頒布及其之后的修正，推動(dòng)民族區(qū)域自治全面實(shí)現(xiàn)法治化?！睹褡鍏^(qū)域自治法》是民族區(qū)域自治的基本法律，根據(jù)憲法，從總體上規(guī)定了民族區(qū)域自治的指導(dǎo)思想和基本原則，從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面具體規(guī)定了民族自治地方的自治權(quán)及其如何行使，鞏固和發(fā)展了民族自治地方的政治和法律地位，以法的形式確定民族區(qū)域自治是國家的一項(xiàng)基本政治制度。