國家主要通過參與股東大會對公司施加影響

挪威所有權政策報告顯示，政府的職能主要有三個方面，即決策者、市場調節(jié)者和公共財產(chǎn)管理者。為了保障這些角色的合法性并建立對國有控股者的信任，政府作為所有者的角色必須與作為決策者和市場調節(jié)者的角色分開。挪威工業(yè)貿易部管理著20家公司的國有股權。該部設立國有股權管理經(jīng)營部門，成員由企業(yè)家、經(jīng)濟學家和律師組成，監(jiān)管活動根據(jù)公司管理的需要，提名董事會委員及提名委員會成員，監(jiān)督和跟進公司的財務表現(xiàn)，并關注公司的決策。國家股東，也必須按照《公司法》的要求參與股東大會、董事會。政府監(jiān)管部門不能直接干預公司的決策和日程經(jīng)營管理。國家作為所有者對公司運作主要通過參與股東大會對公司董事、高管的提名和選舉，以及公司章程規(guī)定的股東權利的行使對公司施加影響。

從挪威等國家管理國有企業(yè)的經(jīng)驗看，我們獲得如下啟示：

第一，應確保國家所有權的到位和不越位。

所謂國家所有權的到位是指國家作為一個積極的所有者在法律框架內行使其所有者權利，主要職責包括四個方面：委派代表出席股東大會并行使投票權；建立規(guī)則透明的董事會提名程序并積極參與董事會的提名；國資委作為國有控股股東代表應定期對國有企業(yè)的經(jīng)營績效進行監(jiān)督和評估，并與國有企業(yè)的外部審計機構和國家監(jiān)察機構保持溝通；確保國企高管薪酬激勵符合公司發(fā)展的長期利益，并能吸引和留住合格人才。國家所有權不越位是指政府在明確的所有權政策下，避免干預國有企業(yè)具體的運營事務，允許國有企業(yè)在董事會的直接領導下享有充分的經(jīng)營自主權。國有資產(chǎn)管理部門應尊重董事會的獨立性。

第二，應在國企分類管理的前提下，確保國企董事會授權明確，承擔全部受托責任。

自2004年6月國資委開始進行國有獨資企業(yè)董事會試點工作以來已近10年的時間，仍有相當一批國有企業(yè)沒完成公司化改造的任務。從已建立董事會的52家央企來看，在規(guī)范建設國企董事會方面取得了初步的進展。主要表現(xiàn)在建立了外部董事制度，實現(xiàn)決策層和執(zhí)行層分開；董事長與總經(jīng)理分設，并明確規(guī)范兩者的職責；建立國有企業(yè)外派監(jiān)事會制度，對董事會進行評價等。

但現(xiàn)有的國企董事會建設缺乏分類管理的基礎，不同類型的企業(yè)使用同一治理標準和考核，使國有企業(yè)公司治理缺乏針對性，也有失公平，董事會的受托責任無法真正到位。

國有企業(yè)因其職能的復雜性，除實現(xiàn)經(jīng)營業(yè)績的目標以外，還根據(jù)政府的需要承擔公共服務和特殊職能。應將不同職能類型的國企分別對待，制定不同的治理評價體系。挪威政府將國有企業(yè)分類管理的做法值得我們借鑒。挪威政府目前控制著約5萬億人民幣的國有資產(chǎn)，將所有國有企業(yè)分為四類：（1）具有商業(yè)目標的國有企業(yè)；（2）具有商業(yè)目標和全國總部的企業(yè)；（3）具有商業(yè)目標和其他具體目標的企業(yè)；（4）具有產(chǎn)業(yè)政策目標的企業(yè)。挪威政府根據(jù)四種不同類型的國企制定不同的所有權政策目標。意大利的國有企業(yè)有服務公眾的特殊職責，這些職責內容明確記錄在企業(yè)與政府簽訂的《公共服務協(xié)議》中，并以透明的形式向社會公布。協(xié)議明確規(guī)定了國有企業(yè)承擔公共服務的標準，如服務的特性和質量、收費標準、生產(chǎn)率、每單位生產(chǎn)成本等，以利于管理部門和社會的監(jiān)督。從實施的效果看，《公共服務協(xié)議》的簽署有利于國企運行效率的提高。

第三，提高國有企業(yè)信息披露的透明度是改善國企公司治理的關鍵手段。

我國國有資產(chǎn)管理和國有企業(yè)運行的薄弱環(huán)節(jié)是缺乏國企信息披露的透明度，不利于廣大民眾和高層權力機關對國有企業(yè)的監(jiān)督。世界各國國有企業(yè)管理和運行的經(jīng)驗表明，確保企業(yè)層面充分的信息披露和透明度是改善國有企業(yè)治理和運行效率的必要手段。提高國有企業(yè)信息披露的透明度有利于公眾清楚了解國企經(jīng)營業(yè)績的運營情況，喚起民眾和媒體對國企的關注和監(jiān)督，有利于全國人民代表大會有效行使所有權職責?！禣ECD國有企業(yè)公司治理指引》提出“國有企業(yè)應遵循高標準的透明度”。為貫徹這一原則，國有企業(yè)應制定有效的內部審計程序和外部獨立審計制度。國有企業(yè)的會計和審計標準應比照上市公司的相應標準。大型國有企業(yè)應按照高標準披露財務和非財務方面的信息。挪威主管國有企業(yè)的貿易與工業(yè)部每年向社會發(fā)布《所有權年度報告》，按照國有企業(yè)的四種不同類別，闡述所屬國有企業(yè)的戰(zhàn)略目標、執(zhí)行情況、財務績效、關聯(lián)交易、公司治理和高管薪酬等信息，使公眾對國有企業(yè)的運行情況一目了然。

總之，國有企業(yè)因其在經(jīng)濟社會中的特殊地位和重要性，受到世界各國政府的普遍重視。由于國家所有權的存在使國有企業(yè)公司治理更加復雜、更具難度。在我國，國有企業(yè)改革一直是整個改革開放戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)，如何在國有企業(yè)引入恰當?shù)膯栘煓C制并提高信息披露的透明度是政府在改善國有企業(yè)公司治理方面的關鍵挑戰(zhàn)，希望相關部門重視并制定相應措施。

（作者系中國社科院世界經(jīng)濟與政治所研究員、公司治理研究中心主任）