突破困境：發(fā)展“飛地經(jīng)濟”的對策建議

深化行政審批制度改革，加快推進負面清單管理制度在全國范圍內(nèi)的實施，通過將園區(qū)改建為具有獨立法人地位的經(jīng)濟實體，以“計劃單列”形式直接從省級或更高層面獲得土地、規(guī)劃、財政等權(quán)限，實現(xiàn)“飛地經(jīng)濟”的去行政化、去區(qū)域化發(fā)展。例如土地審批，可以在現(xiàn)行土地審批屬地管理原則之上，由更高一級政府部門對跨區(qū)域共建園區(qū)設(shè)立專門的審批委員會，為“飛地經(jīng)濟”發(fā)展提供土地政策支持。

對于可能存在的不同層級的管轄權(quán)縱向協(xié)調(diào)問題，應明確中央與地方的政策邊界。通過上級政府進一步簡政放權(quán)，給予“飛地經(jīng)濟”發(fā)展足夠的制度創(chuàng)新“特權(quán)”或優(yōu)先權(quán)，使地方政府保持合作的積極性。同時，賦予地方政府依據(jù)當?shù)貙嶋H情況制定相應發(fā)展政策的權(quán)力，改善飛入地市場營商環(huán)境、降低交易成本，保障按照市場化原則和方式開展合作，對于條件允許的地區(qū)，還可以采取制定相關(guān)法律法規(guī)的方式，保證政策長期有效施行。

為避免共建園區(qū)的行政管理分割問題，根據(jù)《指導意見》，合作方可以通過建立常態(tài)化的議事協(xié)調(diào)機制，加強在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、功能布局等方面的政策對接，及時研究解決園區(qū)建設(shè)、項目引進和運營管理中的問題；同時通過共同建立園區(qū)管理委員會，選派干部到園區(qū)任職、掛職，不斷創(chuàng)新管理體制，完善組織架構(gòu)。以“江陰-靖江工業(yè)園區(qū)”為例，目前兩市成立了聯(lián)動開發(fā)協(xié)調(diào)委員會作為最高決策機構(gòu)，協(xié)調(diào)解決聯(lián)動開發(fā)過程中出現(xiàn)的重大問題；江陰市政府在園區(qū)成立了管委會，負責園區(qū)投資開發(fā)和管理工作，同時負責國稅、質(zhì)監(jiān)工作；靖江市政府在園區(qū)成立了辦事處，負責園區(qū)的社會事務(wù)，同時負責國土、規(guī)劃、建設(shè)、水利、公安等方面的管理工作。當出現(xiàn)問題時，多個分屬不同地區(qū)政府管轄的部門可能存在溝通不暢等問題，對此可采取“干部互掛制度”，由江陰市政府選派本地國土、規(guī)劃、建設(shè)等部門相關(guān)人員到園區(qū)辦事處任職，由靖江市政府選派本地國稅、質(zhì)監(jiān)等部門相關(guān)人員到園區(qū)管委會任職，互相協(xié)助處理相關(guān)工作。

針對《指導意見》中提出的探索完善異地開發(fā)生態(tài)保護補償機制，在生態(tài)受益區(qū)共建合作園區(qū)，健全保護區(qū)與受益區(qū)的利益分配機制，需要兩地政府在現(xiàn)有的法律框架下，通過共同商議簽署具有法律效力的區(qū)域合作協(xié)議，明確利益共享及補償機制、履行模式、違約責任、糾紛解決機制和有效期限等細則，維持長期穩(wěn)定的合作。

《指導意見》中提出鼓勵合作方共同設(shè)立投融資公司，采取政府和社會資本合作（PPP）等模式，吸引社會資本參與園區(qū)開發(fā)和運營管理；對于地區(qū)生產(chǎn)總值、投資額、進出口額等經(jīng)濟指標，允許合作方考慮權(quán)責關(guān)系和出資比例以及能源消費、污染物排放等資源環(huán)境因素進行協(xié)商劃分，不做具體規(guī)定。這些順應了“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的市場化需求。未來還可通過進一步明確稅收分成機制、規(guī)劃稅款劃轉(zhuǎn)方式，為合作雙方政府提供激勵。

（作者：劉志彪，江蘇長江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院院長； 查婷俊，廣東外語外貿(mào)大學國際戰(zhàn)略研究院助理研究員）