突破困境:發(fā)展“飛地經(jīng)濟”的對策建議
深化行政審批制度改革,加快推進負面清單管理制度在全國范圍內(nèi)的實施,通過將園區(qū)改建為具有獨立法人地位的經(jīng)濟實體,以“計劃單列”形式直接從省級或更高層面獲得土地、規(guī)劃、財政等權(quán)限,實現(xiàn)“飛地經(jīng)濟”的去行政化、去區(qū)域化發(fā)展。例如土地審批,可以在現(xiàn)行土地審批屬地管理原則之上,由更高一級政府部門對跨區(qū)域共建園區(qū)設(shè)立專門的審批委員會,為“飛地經(jīng)濟”發(fā)展提供土地政策支持。
對于可能存在的不同層級的管轄權(quán)縱向協(xié)調(diào)問題,應明確中央與地方的政策邊界。通過上級政府進一步簡政放權(quán),給予“飛地經(jīng)濟”發(fā)展足夠的制度創(chuàng)新“特權(quán)”或優(yōu)先權(quán),使地方政府保持合作的積極性。同時,賦予地方政府依據(jù)當?shù)貙嶋H情況制定相應發(fā)展政策的權(quán)力,改善飛入地市場營商環(huán)境、降低交易成本,保障按照市場化原則和方式開展合作,對于條件允許的地區(qū),還可以采取制定相關(guān)法律法規(guī)的方式,保證政策長期有效施行。
為避免共建園區(qū)的行政管理分割問題,根據(jù)《指導意見》,合作方可以通過建立常態(tài)化的議事協(xié)調(diào)機制,加強在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、功能布局等方面的政策對接,及時研究解決園區(qū)建設(shè)、項目引進和運營管理中的問題;同時通過共同建立園區(qū)管理委員會,選派干部到園區(qū)任職、掛職,不斷創(chuàng)新管理體制,完善組織架構(gòu)。以“江陰-靖江工業(yè)園區(qū)”為例,目前兩市成立了聯(lián)動開發(fā)協(xié)調(diào)委員會作為最高決策機構(gòu),協(xié)調(diào)解決聯(lián)動開發(fā)過程中出現(xiàn)的重大問題;江陰市政府在園區(qū)成立了管委會,負責園區(qū)投資開發(fā)和管理工作,同時負責國稅、質(zhì)監(jiān)工作;靖江市政府在園區(qū)成立了辦事處,負責園區(qū)的社會事務(wù),同時負責國土、規(guī)劃、建設(shè)、水利、公安等方面的管理工作。當出現(xiàn)問題時,多個分屬不同地區(qū)政府管轄的部門可能存在溝通不暢等問題,對此可采取“干部互掛制度”,由江陰市政府選派本地國土、規(guī)劃、建設(shè)等部門相關(guān)人員到園區(qū)辦事處任職,由靖江市政府選派本地國稅、質(zhì)監(jiān)等部門相關(guān)人員到園區(qū)管委會任職,互相協(xié)助處理相關(guān)工作。
針對《指導意見》中提出的探索完善異地開發(fā)生態(tài)保護補償機制,在生態(tài)受益區(qū)共建合作園區(qū),健全保護區(qū)與受益區(qū)的利益分配機制,需要兩地政府在現(xiàn)有的法律框架下,通過共同商議簽署具有法律效力的區(qū)域合作協(xié)議,明確利益共享及補償機制、履行模式、違約責任、糾紛解決機制和有效期限等細則,維持長期穩(wěn)定的合作。
《指導意見》中提出鼓勵合作方共同設(shè)立投融資公司,采取政府和社會資本合作(PPP)等模式,吸引社會資本參與園區(qū)開發(fā)和運營管理;對于地區(qū)生產(chǎn)總值、投資額、進出口額等經(jīng)濟指標,允許合作方考慮權(quán)責關(guān)系和出資比例以及能源消費、污染物排放等資源環(huán)境因素進行協(xié)商劃分,不做具體規(guī)定。這些順應了“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的市場化需求。未來還可通過進一步明確稅收分成機制、規(guī)劃稅款劃轉(zhuǎn)方式,為合作雙方政府提供激勵。
(作者:劉志彪,江蘇長江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院院長; 查婷俊,廣東外語外貿(mào)大學國際戰(zhàn)略研究院助理研究員)
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