編者按：近日，國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、商務(wù)部等八部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》，從完善“飛地經(jīng)濟(jì)”合作機(jī)制、強(qiáng)化資源高效集約節(jié)約利用、規(guī)范指標(biāo)統(tǒng)計口徑和方法、加快統(tǒng)一市場建設(shè)、保障措施等角度給出規(guī)劃與指導(dǎo)。我國“飛地經(jīng)濟(jì)”實(shí)踐始于蘇南，結(jié)合江蘇實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，本版特邀江蘇長江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院院長劉志彪等專家撰寫文章，以幫助讀者進(jìn)一步認(rèn)識“飛地經(jīng)濟(jì)”，厘清“飛地經(jīng)濟(jì)”在以往實(shí)踐中取得的成就與遇到的困難，分析如何在新政策支持下破解難題、實(shí)現(xiàn)發(fā)展。

“飛地經(jīng)濟(jì)”在我國最早的實(shí)踐地區(qū)是蘇南。江蘇的實(shí)踐證明，政府鼓勵那些相互獨(dú)立、經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在落差的行政地區(qū)打破區(qū)劃限制，合作進(jìn)行跨空間的開發(fā)，不僅可以在一定程度上減少區(qū)域之間優(yōu)惠政策比拼和惡性競爭，而且還能縮小地區(qū)發(fā)展差異、實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)。

近日出臺的《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），旨在通過頂層設(shè)計，解決“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展過程中遇到的各種硬性制度約束。在以往的實(shí)踐中，“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展取得了哪些成就，遇到了哪些困難？新的政策支持下，應(yīng)如何有效應(yīng)對與合理解決這些問題？

“飛地經(jīng)濟(jì)”：打破行政區(qū)劃限制的發(fā)展模式

“飛地經(jīng)濟(jì)”是在區(qū)域發(fā)展非均衡條件下，打破行政區(qū)劃限制，以生產(chǎn)要素的互補(bǔ)和高效利用為直接目的，在特定區(qū)域合作建設(shè)開發(fā)各種經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，通過規(guī)劃、建設(shè)、管理和利益分配等合作和協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)互利共贏、協(xié)同發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

近年來，這一發(fā)展模式在東部沿海地區(qū)獲得了快速發(fā)展。以江蘇省為例，在20世紀(jì)末、21世紀(jì)初，江蘇省政府就在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，積極推進(jìn)蘇北蘇南的跨區(qū)域飛地合作，先后建設(shè)了“江陰-靖江工業(yè)園區(qū)”“蘇州-宿遷工業(yè)園區(qū)”等。其中，“江陰-靖江工業(yè)園區(qū)”作為首個跨江聯(lián)動開發(fā)的共建園區(qū)，截至2016年年底，已經(jīng)完成規(guī)模以上工業(yè)生產(chǎn)總值120.79億元，累計推進(jìn)重點(diǎn)重大項(xiàng)目22個，總投資達(dá)到85.39億元。蘇州、宿遷作為江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的“兩極”，在2015年就已經(jīng)建成了6個共建園區(qū)，累計完成固定資產(chǎn)投資800多億元，業(yè)務(wù)總收入854.6億元。

江蘇相關(guān)部門深深地體會到，要搞好這一形式的合作，必須首先激發(fā)合作主體的內(nèi)生動力，突破合作的制度瓶頸，特別要做好幾方面的工作：

 “飛地經(jīng)濟(jì)”必須得到相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門的關(guān)心、愛護(hù)和支持。作為新加坡的“飛地”，（中新）蘇州工業(yè)園是國內(nèi)“飛地經(jīng)濟(jì)”最早的合作形態(tài)，其成功主要源于中央政府層面的協(xié)商和談判。2006年后，江蘇省政府總結(jié)了蘇州工業(yè)園的經(jīng)驗(yàn)，在“江陰-靖江工業(yè)園區(qū)”三年試驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于全省范圍內(nèi)推廣南北掛鉤共建園區(qū)做法。與此配套的省級財政支持，采取“以獎代補(bǔ)”的政策，即從2010年起，省財政對符合規(guī)定和達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的園區(qū)，前三年每年給予1500萬元的以獎代補(bǔ)，同時提供土地、用電等政策優(yōu)惠。

飛出地和飛入地的合作雙方，必須存在強(qiáng)大的合作動力。一方面，主要領(lǐng)導(dǎo)必須在思想觀念上跟得上、推得動，在實(shí)施干部調(diào)配、掛職等制度時，應(yīng)該更多地考慮如何服務(wù)“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展，有意識地安排干部雙向交流和培養(yǎng)。另一方面，兩地發(fā)展水平要有較大落差。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落差小的地區(qū)之間，往往互補(bǔ)性較差，競爭關(guān)系大于合作關(guān)系。

生產(chǎn)要素上存在一定的互補(bǔ)性，政治、經(jīng)濟(jì)利益上具有共享性，是“飛地經(jīng)濟(jì)”長期健康發(fā)展的基本保障。推動合作的主體是地方政府，合作對兩地的產(chǎn)值、稅收、就業(yè)、環(huán)保等是否有益，是合作時需要考慮的重要問題。這需要在統(tǒng)計上給予明確分割，獎懲分明。

 飛出地有必要派出強(qiáng)大的經(jīng)營管理班子，飛入地應(yīng)配合飛出地進(jìn)行具有本地化屬性的次要管理。在早期階段，考慮到理念的先進(jìn)性、干部的經(jīng)驗(yàn)及技能方面的優(yōu)勢，最好是由飛出地派出一支強(qiáng)大、得力的干部隊(duì)伍，全面負(fù)責(zé)“飛地經(jīng)濟(jì)”的經(jīng)營管理。但這需要飛入地政府密切配合，解決土地利用、房屋拆遷、勞動力管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題。也就是說，飛入地要專注于“飛地經(jīng)濟(jì)”的公共基礎(chǔ)環(huán)境建設(shè)；在運(yùn)行進(jìn)入正常態(tài)后，可更多地參與“飛地經(jīng)濟(jì)”運(yùn)行，向飛出地經(jīng)營班子多學(xué)習(xí)，以此減少扯皮、提高效率。