“飛地經(jīng)濟”發(fā)展：最易受困于行政管理機制

“飛地經(jīng)濟”依靠行政之手推動，其發(fā)展也會受制于現(xiàn)行的行政體制機制。這一主要矛盾表現(xiàn)在：

由于財政體制改革、土地利用和環(huán)境保護趨嚴等制度變化，“飛地經(jīng)濟”在目前運行中遇到了上層政府管理制度調(diào)整導(dǎo)致的陣痛。如今年7月1日實施的新一輪省以下分稅制改革，取消了對合作共建園區(qū)等事項的稅收增量返還政策，支持經(jīng)濟薄弱地區(qū)發(fā)展的資金，全部要納入轉(zhuǎn)移支付范疇，由各地政府統(tǒng)籌用于保工資、保運轉(zhuǎn)和保民生等方面。這一政策的調(diào)整，對現(xiàn)有“飛地經(jīng)濟”的正常運行是個嚴峻考驗。

“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的最大困難是共建方政府之間的橫向協(xié)調(diào)，即市縣政府之間、縣與縣之間、縣與園區(qū)管委會之間的行政管理協(xié)調(diào)的難題，主要集中在稅收分成、管理機構(gòu)設(shè)立、土地審批和征地拆遷，以及污染物排放等方面。

近年來，發(fā)展“飛地經(jīng)濟”的宏觀經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了變化，推動“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的市場動機和行政動力都在減弱。這主要是因為，飛入地本身要素價格快速普遍上漲，原有的經(jīng)營成本優(yōu)勢弱化，尤其是交通運輸、產(chǎn)業(yè)配套和生態(tài)治理的成本不斷提升，地方政府推動“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的動力不足。

受地理區(qū)位、自然環(huán)境、歷史文化等因素制約，以及飛出地與飛入地在改革意識、開放意識、價值觀念等方面存在差異，要真正實現(xiàn)地區(qū)間政府間的合作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、互利共贏等存在一定困難。主要集中在以下三個方面：

  在現(xiàn)行的體制機制下，中央政府或省級政府層面對“飛地經(jīng)濟”的政策激勵不足。目前我國絕大多數(shù)地區(qū)對投資管理實行的仍然是正面清單管理制度，容易使“飛地經(jīng)濟”的相關(guān)各方在投資項目決策、投資規(guī)模選擇等方面產(chǎn)生分歧，不利于開展合作。同時，“飛地經(jīng)濟”發(fā)展受土地制約的態(tài)勢更加明顯，飛入地規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地，轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程冗長、涉及利益方復(fù)雜，整理出來的農(nóng)村建設(shè)用地難以置換開發(fā)區(qū)建設(shè)用地。這些需要國家層面做出頂層設(shè)計。

飛入地與飛出地之間難以構(gòu)建有效的利益分配與風險分擔機制。發(fā)展“飛地經(jīng)濟”的核心是處理好雙方的利益分配與風險分擔問題。從利益分配來看，飛出地的利益需求是尋求過剩資本與產(chǎn)能的轉(zhuǎn)移，而飛入地的利益需求在于產(chǎn)值、就業(yè)與稅收。然而，受現(xiàn)行行政管理機構(gòu)以及管理條例、管理方法等制約，飛出地與飛入地在“飛地經(jīng)濟”共治模式下，分工往往不夠清晰。從風險分擔來看，飛入地作為“飛地經(jīng)濟”的載體，直接承擔著土地開發(fā)、環(huán)境承載等一系列成本，如果“飛地經(jīng)濟”發(fā)展不順利甚至失敗，那么損失就要由飛入地承擔，而飛出地的損失相對較輕。利益分配與風險分擔機制的不對稱，是阻礙雙方平等合作的重要因素。

在行政手段干預(yù)下，可能出現(xiàn)“拉郎配”式的合作或“一窩蜂”發(fā)展，不能真正順應(yīng)地區(qū)發(fā)展的需求。一方面，這樣的發(fā)展模式可持續(xù)性差，隨著政策導(dǎo)向的變化會產(chǎn)生較大波動，不利于跨區(qū)域合作機制的長期穩(wěn)定發(fā)展；另一方面，會導(dǎo)致真正想進行跨區(qū)域聯(lián)動發(fā)展的地區(qū)，難以得到政策支持。盡管“飛地經(jīng)濟”在初期以行政手段為主導(dǎo)來推行，但事實上，“飛地經(jīng)濟”的本質(zhì)應(yīng)是在尊重市場力量基礎(chǔ)上形成內(nèi)生經(jīng)濟合力，探尋主動合作機遇，而不是單純借助行政力量的傳幫帶。同時，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移只有順應(yīng)經(jīng)濟區(qū)域化發(fā)展的市場需求，才能更快速有效地實現(xiàn)。因此，如何正確處理政府與市場的關(guān)系，顯得緊迫且重要。