耕地是我國最為寶貴的資源，關(guān)系十幾億人吃飯大事，必須保護(hù)好，絕不能有閃失。近年來，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，各地區(qū)各有關(guān)部門積極采取措施，強(qiáng)化主體責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)占補(bǔ)平衡制度，嚴(yán)守耕地紅線，耕地保護(hù)工作取得顯著成效。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)深入推進(jìn)，耕地后備資源不斷減少，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)的難度日趨加大，激勵(lì)約束機(jī)制尚不健全，耕地保護(hù)面臨多重壓力。為進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡工作，現(xiàn)提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立新發(fā)展理念，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地，著力加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，著力加強(qiáng)耕地管控、建設(shè)、激勵(lì)多措并舉保護(hù)，采取更加有力措施，依法加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡規(guī)范管理，落實(shí)藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)的資源基礎(chǔ)。

（二）基本原則

——堅(jiān)持嚴(yán)保嚴(yán)管。強(qiáng)化耕地保護(hù)意識(shí)，強(qiáng)化土地用途管制，強(qiáng)化耕地質(zhì)量保護(hù)與提升，堅(jiān)決防止耕地占補(bǔ)平衡中補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量不到位、補(bǔ)充耕地質(zhì)量不到位的問題，堅(jiān)決防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地的現(xiàn)象。已經(jīng)確定的耕地紅線絕不能突破，已經(jīng)劃定的城市周邊永久基本農(nóng)田絕不能隨便占用。

——堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先。統(tǒng)籌利用存量和新增建設(shè)用地，嚴(yán)控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率，實(shí)行建設(shè)用地總量和強(qiáng)度雙控，提高土地節(jié)約集約利用水平，以更少的土地投入支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

——堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，強(qiáng)化耕地保護(hù)主體責(zé)任，健全利益調(diào)節(jié)機(jī)制，激勵(lì)約束并舉，完善監(jiān)管考核制度，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)相統(tǒng)籌，耕地保護(hù)責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。

——堅(jiān)持改革創(chuàng)新。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，突出問題導(dǎo)向，完善永久基本農(nóng)田管控體系，改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理方式，實(shí)行占補(bǔ)平衡差別化管理政策，拓寬補(bǔ)充耕地途徑和資金渠道，不斷完善耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡制度，把握好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的關(guān)系。

（三）總體目標(biāo)。牢牢守住耕地紅線，確保實(shí)有耕地?cái)?shù)量基本穩(wěn)定、質(zhì)量有提升。到2020年，全國耕地保有量不少于18.65億畝，永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不少于15.46億畝，確保建成8億畝、力爭(zhēng)建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，穩(wěn)步提高糧食綜合生產(chǎn)能力，為確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全提供資源保障。耕地保護(hù)制度和占補(bǔ)平衡政策體系不斷完善，促進(jìn)形成保護(hù)更加有力、執(zhí)行更加順暢、管理更加高效的耕地保護(hù)新格局。

二、嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地

（四）加強(qiáng)土地規(guī)劃管控和用途管制。充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的整體管控作用，從嚴(yán)核定新增建設(shè)用地規(guī)模，優(yōu)化建設(shè)用地布局，從嚴(yán)控制建設(shè)占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地。實(shí)行新增建設(shè)用地計(jì)劃安排與土地節(jié)約集約利用水平、補(bǔ)充耕地能力掛鉤，對(duì)建設(shè)用地存量規(guī)模較大、利用粗放、補(bǔ)充耕地能力不足的區(qū)域，適當(dāng)調(diào)減新增建設(shè)用地計(jì)劃。探索建立土地用途轉(zhuǎn)用許可制，強(qiáng)化非農(nóng)建設(shè)占用耕地的轉(zhuǎn)用管控。

（五）嚴(yán)格永久基本農(nóng)田劃定和保護(hù)。全面完成永久基本農(nóng)田劃定，將永久基本農(nóng)田劃定作為土地利用總體規(guī)劃的規(guī)定內(nèi)容，在規(guī)劃批準(zhǔn)前先行核定并上圖入庫、落地到戶，并與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記相結(jié)合，將永久基本農(nóng)田記載到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書上。糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的耕地要優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田，實(shí)行重點(diǎn)保護(hù)。永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或改變用途。強(qiáng)化永久基本農(nóng)田對(duì)各類建設(shè)布局的約束，各地區(qū)各有關(guān)部門在編制城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃，推進(jìn)多規(guī)合一過程中，應(yīng)當(dāng)與永久基本農(nóng)田布局充分銜接，原則上不得突破永久基本農(nóng)田邊界。一般建設(shè)項(xiàng)目不得占用永久基本農(nóng)田，重大建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田的，在可行性研究階段，必須對(duì)占用的必要性、合理性和補(bǔ)劃方案的可行性進(jìn)行嚴(yán)格論證，通過國土資源部用地預(yù)審；農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收依法依規(guī)報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。嚴(yán)禁通過擅自調(diào)整縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃，規(guī)避占用永久基本農(nóng)田的審批。

（六）以節(jié)約集約用地緩解建設(shè)占用耕地壓力。實(shí)施建設(shè)用地總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，逐級(jí)落實(shí)“十三五”時(shí)期建設(shè)用地總量和單位國內(nèi)生產(chǎn)總值占用建設(shè)用地面積下降的目標(biāo)任務(wù)。盤活利用存量建設(shè)用地，推進(jìn)建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)改革試點(diǎn)，促進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，引導(dǎo)產(chǎn)能過剩行業(yè)和“僵尸企業(yè)”用地退出、轉(zhuǎn)產(chǎn)和兼并重組。完善土地使用標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)，推廣應(yīng)用節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，強(qiáng)化節(jié)約集約用地目標(biāo)考核和約束，推動(dòng)有條件的地區(qū)實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地減量化或零增長，促進(jìn)新增建設(shè)不占或盡量少占耕地。