二、河長(zhǎng)制的提出背景

（一）河長(zhǎng)制是在我國(guó)河湖污染繼續(xù)的大背景下提出的

水安全問(wèn)題正在成為中華民族的“心腹之患”?！?013中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示：全國(guó)十大水系水質(zhì)一半污染；國(guó)控重點(diǎn)湖泊水質(zhì)四成污染；31個(gè)大型淡水湖泊水質(zhì)17個(gè)污染；9個(gè)重要海灣中，遼東灣、渤海灣和膠州灣水質(zhì)差，長(zhǎng)江口、杭州灣、閩江口和珠江口水質(zhì)極差。伴隨人口增加、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程加快，水資源短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)受損情況觸目驚心，水安全正在成為新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性、全局性和戰(zhàn)略性問(wèn)題，也成為人民身體健康的重要隱患。

早在上世紀(jì)末，河流污染就很嚴(yán)重，重大事件不斷發(fā)生。1994年，全國(guó)各大江均受到不同程度的污染，并呈發(fā)展趨勢(shì)。黃河蘭州段發(fā)生兩起較大的水污染事故，造成約500公里河長(zhǎng)的水體污染。同年，淮河流域也發(fā)生了3起特大污染事故，其中以7月15日至20日淮河干流魯臺(tái)子段到蚌埠間段發(fā)生的污染事故最為嚴(yán)重，群眾反應(yīng)強(qiáng)烈。此次污染在一段時(shí)間內(nèi)給淮南、蚌埠、淮陰、連云港市區(qū)、鹽城等地?cái)?shù)十萬(wàn)居民生活用水帶來(lái)嚴(yán)重影響，給工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成巨大損失。

近年來(lái)，我國(guó)湖泊達(dá)到富營(yíng)養(yǎng)水平均的已經(jīng)達(dá)到63.3%，處于富營(yíng)養(yǎng)和中營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)的湖泊水庫(kù)面積占湖泊水庫(kù)總面積的99.5%。另外，沿岸海域各海區(qū)無(wú)機(jī)氨和無(wú)機(jī)磷普遍超標(biāo)，污染程度有所增加，局部海域營(yíng)養(yǎng)鹽含量已超過(guò)國(guó)家3類水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，油類污染雖然有所減輕，但珠江口、大連灣、膠州等海域污染仍較嚴(yán)重。我國(guó)近海海域內(nèi)發(fā)生赤潮的頻次和面積都有所增加。

除水體污染以外，水資源短缺的現(xiàn)象也很嚴(yán)重。“水資源嚴(yán)重短缺、水環(huán)境嚴(yán)重污染、水生態(tài)嚴(yán)重受損，三者交互影響、彼此疊加”，2013年環(huán)境保護(hù)部等七部門組成的聯(lián)合調(diào)研組在對(duì)京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題開展調(diào)研后，如此評(píng)價(jià)當(dāng)前京津冀地區(qū)的水安全。

史上，京津冀地區(qū)土肥水美。而今，呈現(xiàn)在大家眼中的是怎樣的情景呢？第一，人均水資源僅286立方米，遠(yuǎn)低于國(guó)際公認(rèn)的人均500立方米的“極度缺水標(biāo)準(zhǔn)”。地下水嚴(yán)重超采，形成了全國(guó)最大的地下水漏斗區(qū)；第二，地表水劣V類（喪失使用功能的水）斷面比例達(dá)30%以上，受污染的地下水占三分之一；第三，平原區(qū)河流普遍斷流，濕地萎縮，功能衰退。海河，流經(jīng)京畿，滋養(yǎng)一方。但2013年調(diào)查，其主要支流皆重度污染，Ⅲ類以上污染水超過(guò)60%。

那么，我們關(guān)注生態(tài)環(huán)境治理和河湖保護(hù)是不是就可以從根本上解決水環(huán)境污染了呢？并不是。由于之前的河道管理沒(méi)有做到全覆蓋，盡管加大對(duì)排污的懲處力度，但一些工廠、企業(yè)仍在隱藏排污口，向河道、地下排放污水，而這些污水最終又都會(huì)流進(jìn)大海。所以說(shuō)，現(xiàn)在的河流污染問(wèn)題依然嚴(yán)峻。

《2013中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》表明，全國(guó)地表水總體輕度污染，其中黃河、淮河、海河、遼河、松花江五大水系水質(zhì)污染，全國(guó)4778個(gè)地下水監(jiān)測(cè)點(diǎn)中，約六成水質(zhì)較差和極差。國(guó)控重點(diǎn)湖泊中，水質(zhì)為污染級(jí)的占39.3%。31個(gè)大型淡水湖泊中，17個(gè)為中度污染或輕度污染，白洋淀、陽(yáng)澄湖、鄱陽(yáng)湖、洞庭湖、鏡泊湖赫然在列，滇池水質(zhì)重度污染。而且，大量天然湖泊消失或大面積萎縮，“第一大淡水湖”鄱陽(yáng)湖和“氣蒸云夢(mèng)澤”的洞庭湖湖面大幅縮小。

另外，全國(guó)657個(gè)城市中，有300多個(gè)屬于聯(lián)合國(guó)人居署評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的“嚴(yán)重缺水”和“缺水”城市。水污染已由支流向主干延伸，由城市向農(nóng)村蔓延，由地表水向地下水滲透，由陸地向海域發(fā)展?！?012年中國(guó)海洋環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，2012年我國(guó)管轄海域海水環(huán)境狀況總體還比較好，符合第一類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的海域面積大約占到了我國(guó)管轄海域面積的94%。但是，我國(guó)近海海岸污染問(wèn)題非常嚴(yán)重，沒(méi)達(dá)到第一類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的海域面積為17萬(wàn)平方公里，高于2007年到2011年15萬(wàn)平方公里平均水平。72條主要江河攜帶入海的污染物的總量大約在1705萬(wàn)噸。海水水質(zhì)為劣四類的近海海域的面積大約在6.8萬(wàn)平方公里，比2011年增加了2.4萬(wàn)平方公里，嚴(yán)重污染區(qū)域主要是分布在大中型的河口、海灣和部分大中城市的近岸海域。

值得警惕的是，河水污染嚴(yán)重影響人民健康水平。河長(zhǎng)制加強(qiáng)對(duì)河流污染的治理，保障沿岸人民可以使用更為干凈的水資源。近年來(lái)，一些與環(huán)境污染相關(guān)的疾病的死亡率或患病率出現(xiàn)了持續(xù)上升趨勢(shì)。從與已知?dú)v史情況的比對(duì)中可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)已進(jìn)入環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害高發(fā)期——既有突發(fā)性環(huán)境污染事故導(dǎo)致的健康損害（如陜西鳳翔血鉛污染事件、湖南瀏陽(yáng)鎘污染事件），也有慢性累積效應(yīng)導(dǎo)致的健康損害（如農(nóng)村局部地區(qū)癌癥高發(fā)、某些省出生缺陷發(fā)生率有所上升等）。由此可見(jiàn)，水體污染給人們帶來(lái)的健康問(wèn)題不容忽視。

由于水資源短缺，華北地區(qū)由澇轉(zhuǎn)涸，漏斗現(xiàn)象愈加嚴(yán)重。根據(jù)2011年中國(guó)地質(zhì)科學(xué)院水文地質(zhì)環(huán)境研究所提供的數(shù)據(jù)，包括淺層漏斗和深層漏斗在內(nèi)的華北平原復(fù)合地下水漏斗區(qū)，面積已經(jīng)達(dá)到73288平方公里，超過(guò)華北平原總面積的一半。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)用水量大且效率低下，灌溉水利用率僅為43%，發(fā)達(dá)國(guó)家則為70-80%。

（二）全面推行河長(zhǎng)制保障生態(tài)文明建設(shè)

河長(zhǎng)制是解決河湖污染最為重要的制度保障，是生態(tài)文明建設(shè)的整體性要求。生態(tài)文明就是人類在尊重生態(tài)規(guī)律的前提下，有計(jì)劃地對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效的公共管理，進(jìn)行地區(qū)、國(guó)家乃至全球意義上的制度建設(shè)，協(xié)調(diào)人類與自然的關(guān)系，形成自然社會(huì)經(jīng)濟(jì)復(fù)合系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。河長(zhǎng)制的全面推行，可以有效解決各地區(qū)的水資源保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理等問(wèn)題，促進(jìn)水資源的可持續(xù)發(fā)展。建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。全面推行河長(zhǎng)制就是將尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，落實(shí)到河湖管理保護(hù)中，是生態(tài)文明建設(shè)的具體體現(xiàn)。

河長(zhǎng)制為踐行習(xí)近平總書記提出的“綠水青山也是金山銀山”重大理論打下堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)?；诘厍蜃鳛槿祟惣覉@的唯一性、地球資源的有限性、地球生物的生克關(guān)聯(lián)性，只有建立生態(tài)文明的治理模式——河長(zhǎng)制，保證河流的生態(tài)安全，并將這一理念推廣到全世界，才能實(shí)現(xiàn)河湖跨境管理，消除現(xiàn)今異地污染的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。這樣不僅造福中國(guó)人民，也可以為世界其他國(guó)家?guī)?lái)好處。我們每一個(gè)人、每一個(gè)家庭、每一個(gè)地區(qū)甚至每一個(gè)國(guó)家，在資源緊缺情況下或在利益驅(qū)動(dòng)下，都會(huì)自覺(jué)、不自覺(jué)地產(chǎn)生污染環(huán)境的想法和行為，怎么辦？只有用更加全面的管理手段，將這種想法和行為約束在法律和制度許可的范圍內(nèi)。生態(tài)文明建設(shè)，不僅是一個(gè)理念問(wèn)題、技術(shù)問(wèn)題，更是一個(gè)重要的制度保證。只有對(duì)河湖開展行之有效的、符合自然的、生態(tài)化的公共管理，才能真正營(yíng)造出山川秀美、和諧宜居的生態(tài)環(huán)境。