三、化解行政糾紛，維護社會穩(wěn)定

化解糾紛，從源頭上減少矛盾，必須走法治之路，靠人治是走不通的，前一階段信訪制度暴露出來的問題有些就是人治的弊端。

現(xiàn)在來看，需要建立一個多元的解決行政爭議的體系。首先就是調(diào)解，這是最基礎(chǔ)的，調(diào)解以外還有仲裁，有裁決（主要是行政裁決），對裁決不服的，可以提起訴訟。調(diào)解、仲裁、裁決、復(fù)議、訴訟，解決行政爭議的渠道很多。但在法治體系里有一個基本的規(guī)則，司法最終解決，也就是說最后是法院裁判。從層次上來說，還應(yīng)建立多層次的解決行政爭議的機制。第一個層次是廣泛的基層化解糾紛的機制，由基層來解決這些糾紛與矛盾，可以在基層設(shè)置各種解決糾紛的機制。比如學(xué)校，教育部也曾經(jīng)有過規(guī)定，學(xué)校內(nèi)部可以建立解決糾紛的機制。如果能夠普遍建立起這樣一個機制，現(xiàn)在很多的糾紛矛盾就在基層解決了。在有的國家，公務(wù)員之間，公務(wù)員和領(lǐng)導(dǎo)之間有什么糾紛，也有內(nèi)部解決機制。第二個層級是行政復(fù)議。行政機關(guān)設(shè)置的糾紛解決機制，在我們國家是行政復(fù)議，在美國是行政法法官，在英國是行政裁判所。美國的行政法法官解決的糾紛要達到百分之九十幾，只有不到百分之十才會起訴到法院。英國的行政裁判所也很有特點，有一年有120萬起案件，經(jīng)過了行政裁判所以后，只剩下5000件提起訴訟，絕大多數(shù)都在行政裁判所化解了。行政復(fù)議的體制是相當(dāng)起作用的，關(guān)鍵在于要中立、公正。訴訟是最高層級的糾紛解決機制。在有關(guān)組織或行政機關(guān)內(nèi)，建立起普遍的調(diào)解和裁決制度，是十分必要的。

四、領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和法治方式

（一）增強法治思維

習(xí)近平同志曾經(jīng)提出，我們辦事要依法，遇事要找法，解決問題要用法，化解矛盾要靠法。碰到問題首先想到法律上怎么解決，這就是法治思維、法治意識。法治思維的起點應(yīng)該是合法性思維。這個事合法嗎？符合法律規(guī)定嗎？其中包括職權(quán)法定思維，這是不是本部門職權(quán)范圍的事情？其次是有保護權(quán)利的思維。政府要很好保護而絕對不能損害公眾權(quán)利。再者，要有程序思維，即是否符合程序。最后，要有公平公正思維。

（二）掌握法治方式

一是要科學(xué)立法。從目前的情況來看，我們的立法比較完善，但是，規(guī)定政府怎么管比較多，怎么能夠使社會共治少。二是健全權(quán)力運行機制，立法之后，關(guān)鍵問題在執(zhí)行，而對政府而言，制定規(guī)范也是一種執(zhí)行，運行的機制要完善起來。三是解決爭議要依靠法治途徑。

（三）正確處理改革創(chuàng)新與依法行政的關(guān)系

實踐中大家經(jīng)常對改革創(chuàng)新與依法行政的關(guān)系產(chǎn)生困惑，要改革創(chuàng)新，法律上沒有明確的規(guī)定，怎么改革呢，什么都依法辦，怎么創(chuàng)新呢？黨十八屆四中全會已經(jīng)指出要把立法和改革的決策聯(lián)系起來。第一，重大改革要于法有據(jù)，法律上有明確規(guī)定。第二，對立法來說，要主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。特別是對于實踐已經(jīng)證明行之有效的，要及時上升為法律規(guī)范。第三，實踐的條件還不成熟，還需要先行先試的，按法定程序作出授權(quán)。但是實踐中不是那么容易，授權(quán)的法定程序還不明確，有待進一步完善。第四，對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，及時修改、廢止。

（作者系中國政法大學(xué)終身教授、博士生導(dǎo)師，中國行政法學(xué)研究會名譽會長。）